Gemeenten voeren om uiteenlopende redenen wijzigingen door in hun omgevingsplan. De aanleiding voor de wijzigingen kunnen zijn:

• Mogelijk maken nieuw initiatief
• Nieuw beleid omzetten in regels
• Beheer omgevingsplan
• Opbouwen integraal omgevingsplan

Deze wijzigingen moeten doorgevoerd worden in het ene omgevingsplan van de gemeente, vastgelegd in 1 document. Regelmatig zullen meerdere wijzigingsbesluiten parallel lopen. Dan kunnen er op diverse manieren volgorde-afhankelijkheden en relaties ontstaan tussen de afzonderlijke wijzigingstrajecten. Wijzigingstrajecten kunnen elkaar onder andere raken omdat:

• Dezelfde artikelen of werkingsgebieden geraakt worden
• De structuur/nummering van een deel van het plan kan wijzigen
• Wijzigingen in traject 1 voorwaardelijk zijn voor wijzigingen in traject 2 

Daarom is afstemming tussen de afzonderlijke trajecten van groot belang. Niet of slecht afstemmen kan onbedoeld leiden tot inconsistenties of ‘gaten’ in regelgeving. Per gemeente verschilt het hoe groot het vraagstuk van parallel wijzigingen en besluiten is. Maar ongeacht de omvang van het vraagstuk is duidelijk dat parallel wijzigen voor alle gemeenten vraagt om een nieuwe werkwijze. Het is belangrijk om niet ‘zomaar’ bij elke aanleiding voor het wijzigen van het omgevingsplan een wijzigingstraject op te starten. Het vooraf goed inrichten en inzichtelijk maken van de wijzigingen die doorgevoerd moeten worden, is het halve werk. Hieronder bespreken we 4 maatregelen die hiervoor, in combinatie, kunnen worden ingezet.

1. Ontvlechting of clustering van wijzigingsbesluiten

Zodra zich meerdere wijzigingsbesluiten tegelijk aandienen, is het belangrijk om bewust te overwegen of deze ontvlecht of juist beter geclusterd kunnen worden. Hierbij zijn op hoofdlijnen 3 situaties te onderscheiden:

• Aan het ene uiterste van het spectrum zullen er wijzigingstrajecten zijn die weinig verwevenheid hebben. Denk bijvoorbeeld aan regels over bodem en regels over parkeren. Deze wijzigingen kunnen vaak prima worden ondergebracht in verschillende besluiten.
• Aan het andere uiterste van het spectrum zullen er trajecten zijn met een (onvermijdelijke) zeer hoge mate van verwevenheid. In die gevallen zal het vaak raadzaam zijn om de betreffende wijzigingen, indien mogelijk, te combineren in 1 besluit.
• Er zullen ook veel situaties in het midden zitten: er is enige verwevenheid, maar de trajecten zijn niet goed te combineren in 1 besluit. Een voorbeeld: gebiedsontwikkeling A en B zijn beide van invloed op het werkingsgebied van regels over wonen. Als de trajecten niet te combineren zijn, dan moeten de afhankelijkheden via goede regievoering worden gemanaged (zie punt 2 hieronder). De volgorde van besluitvorming zal strikt gestuurd moeten worden, gemotiveerd aan en in afstemming met de raad. 

Voorbeeld

Een voorbeeld van afhankelijkheden tussen 2 trajecten dat wordt genoemd in een recente publicatie in de media is het volgende:

‘Neem een gemeente die de bescherming van waardevolle bomen uit de verordening naar het omgevingsplan overhevelt. In een eerste wijzigingsbesluit stelt de gemeente vast welke bomen waardevol zijn. In een ander wijzigingsbesluit zit het verbod om de waardevolle bomen te kappen. Als de gemeente 1 van beide wijzigingsbesluiten niet of pas later aanneemt, dan kan het kappen van waardevolle bomen ineens volstrekt onbedoeld en wellicht zelfs zonder het door te hebben, vergunningvrij zijn geworden. Ofwel omdat het verbod zelf weg valt, ofwel omdat er geen bomen aangewezen zijn waar het verbod op toeziet.’ 

In dit voorbeeld kunnen de volgende vragen gesteld worden. Waarom worden er 2 aparte wijzigingstrajecten opgestart voor het stellen van regels voor waardevolle bomen en dus waarom niet in één wijzigingstraject? En waarom zou het bevoegd gezag van de gemeente 1 van de wijzigingsbesluiten niet willen vaststellen? Dit zijn al regels die in een verordening zijn opgenomen en gelden en die overgeheveld worden naar het omgevingsplan. Met het opstellen van een verordening worden ook onderwerpen die bij elkaar horen niet uit elkaar getrokken; deze worden meegenomen in 1 wijzigingsronde voor de verordening. Dit voorbeeld illustreert hoe belangrijk het is om organisatorisch te bepalen wanneer en waarom een afzonderlijk wijzigingstraject benodigd is. 

2. Een goed ingerichte regiefunctie voor wijzigen van het omgevingsplan

Een goede regiefunctie is essentieel voor het beheren en wijzigen van het omgevingsplan. Het is ondenkbaar om afzonderlijke wijzigingstrajecten zonder afstemming of kaders zelfstandig op te starten en in procedure te brengen. De regisseur – zijnde een persoon of een overlegfunctie – moet de inhoud en samenhang van de afzonderlijke trajecten kennen en de afhankelijkheden managen.

Voor het overzicht op hoofdlijnen van de diverse wijzigingen kan een spreadsheet volstaan. Hierin staat welk traject met welk doel welke delen van het plan raakt. Voor het overzicht op detailniveau moet de plansoftware ondersteunende functies bieden. Hierin staat welk artikel of werkingsgebied ‘onderhanden’ is in meer wijzigingstrajecten, etcetera. Dit overzicht biedt ook inzicht in het al dan niet combineren van wijzigingen. In diverse softwarepakketten zien we nu de eerste voorbeelden van deze functionaliteiten.  

3. Duidelijke en zo stabiel mogelijke structuur voor het omgevingsplan 

Hier gaat het om een heldere hoofdstukindeling en om duidelijke regels voor de opbouw van artikelen en het gebruik van locaties en werkingsgebieden. Hoe meer de gemeente werkt vanuit een doordacht ‘casco’ voor het plan en hoe meer ‘regels’ er zijn voor het opstellen van regels in het plan, hoe beter de afhankelijkheden gemanaged kunnen worden.

Gemeenten die nog bezig zijn met het ontwikkelen van de structuur voor het omgevingsplan kunnen ervoor kiezen om (al dan niet tijdelijk) regels voor gebiedsontwikkeling op te nemen in een apart hoofdstuk in het plan. Door te compartimenteren worden de afhankelijkheden beter beheersbaar. Het verdient daarbij wel aanbeveling om alleen de gebiedsspecifieke regels op te nemen in een dergelijk hoofdstuk, en alle gemeentebrede regels in een generiek deel van het plan te plaatsen.

4. Transparante en doordachte transitiestrategie voor de opbouw van het plan

Met name in de opbouwfase van het omgevingsplan kunnen de grote wijzigingen en toevoegingen zorgen voor meer complexiteit bij parallel wijzigen. Door goed na te denken over de strategie in de opbouw worden deze vragen beter beheersbaar. Zo kunnen themagerichte onderwerpen relatief onafhankelijk gemeentebreed worden toegevoegd aan het omgevingsplan (deze zullen veelal landen in eigen onderdelen van het plan) en zullen planologische regels meer per gebied moeten worden toegevoegd aan het plan.

In de discussies over parallel wijzigen wordt ook aandacht gevraagd voor 2 aspecten die niet zozeer te maken hebben met parallel wijzigen (ze spelen ook als wijzigingen ná elkaar worden uitgevoerd, in plaats van parallel), maar die wel voortvloeien uit het feit dat gemeenten onder de Omgevingswet 1 omgevingsplan hebben in plaats van afzonderlijke bestemmingsplannen. 2 daarvan lichten we hier toe.

Hernummering van artikelen gedurende de levensloop van een omgevingsplan

Tussenvoegen van artikelen binnen 1 hoofdstuk leidt tot hernummering van navolgende artikelen. De gemeente zal dit moeten ondervangen met overgangsrechtelijke bepalingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een vergunningplicht voor het kappen van bomen die geregeld is in artikel 4.10. In een later wijzigingstraject worden er artikelen toegevoegd binnen hetzelfde hoofdstuk, waardoor de vergunningplicht voor het kappen van bomen is hernummerd tot artikel 4.20. Hierdoor moet een overgangsrechtelijke bepaling worden opgenomen in het omgevingsplan die bepaalt dat een vergunning verleend op grond van artikel 4.10 ook een vergunning is op grond van artikel 4.20. Een dergelijke wijziging is niet op rechtsgevolg gericht. 

In de opbouwfase van het omgevingsplan zal dit vaker voorkomen en is dit ook niet geheel te voorkomen. Het hernummeren kan wel deels ondervangen worden door bijvoorbeeld belangrijke vergunningplichten, zoals de vergunningplicht voor het bouwen, op een vaste plek te zetten, waar geen artikelen voor of tussen gevoegd kunnen worden. Of artikelen op ‘gereserveerd’ te zetten. 

Daarnaast is de wens geuit dat Lokaleregelgeving.overheid.nl in de toekomst de wijzigingshistorie van afzonderlijke artikelen inzichtelijk kan maken. NB: het DSO toont al wel de afzonderlijke regelingversies die ontstaan in de loop van de tijd. 

Gevolgen van uitspraken van de Raad van State 

Als de Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State een (deel van een) wijzigingsbesluit vernietigt, moet de gemeente hiervan mededeling doen. Vervolgens moet de gemeente het effect van de uitspraak verwerken in de geconsolideerde regeling van het omgevingsplan voor zover de uitspraak gevolgen voor de inhoud daarvan heeft. Uit de Regeling elektronische publicaties (onderdeel 3.7 van bijlage 3) vloeit voort dat dit niet met terugwerkende kracht hoeft, maar binnen een ‘redelijke termijn’ (rekening houdend met de aard van de correctie die voortvloeit uit de uitspraak). Afhankelijk van de exacte inhoud van de uitspraak is het aan de gemeente om te bepalen hoe de uitspraak van de Raad van State moet worden verwerkt. In het TPOD omgevingsplan is uitgebreid toegelicht hoe gerechtelijke uitspraken moeten worden verwerkt in technische zin. 

1 van de zorgen die hierover wordt geuit, is dat het zou kunnen voorkomen dat er als gevolg van de uitspraak van de Raad even ‘geen regels’ zouden zijn en daarmee een planologisch onaanvaardbare situatie ontstaat (‘witte vlek’). Daarom is onder meer van belang dat de gemeente in het besluit waarin regels worden toegevoegd heel helder formuleert welke regeling uit welk ‘oud’ plan of verordening vervallen. Hoe de uitspraak van de Raad van State precies zal luiden, hangt in sterke mate  af van de manier waarop het wijzigingsbesluit is geformuleerd. Zo kan de Raad van State in de uitspraak opdracht geven tot het treffen van een tijdelijke voorziening. 

Vervolgens zijn er, afhankelijk van de formulering van de uitspraak, verschillende scenario’s denkbaar voor de gevolgen die de vernietiging van een (deel van het) wijzigingsbesluit omgevingsplan kan of moet hebben voor de verdere besluitvorming door het gemeentebestuur. We zullen deze in toekomstige publicaties verder in beeld brengen.