De gemeente Hoogeveen verstrekte in 2017 een persoonsgebonden budget (pgb) aan een aantal inwoners met een Beschermd-Wonen indicatie. Met behulp van het persoonsgebonden budget kochten de inwoners zorg in bij een zorgaanbieder. Deze zorgaanbieder leverde langdurige zorg en woonbegeleiding aan jonge-ren en jongvolwassenen. Naar aanleiding van een klacht over overlast in de openbare ruimte is door de Wmo toezichthouders van de gemeente een onderzoek ingesteld. Zij kwamen tot de conclusie dat de kwa-liteit van de geleverde zorg onvoldoende was. 
Daarnaast maakten toezichthouders zich zorgen over de aanstaande vakantie van de eigenaren en de vraag of er dan voldoende toezicht en begeleiding aanwezig zou zijn.

Het college besloot op basis van de resultaten van het toezichtonderzoek de Wmo-indicaties te herzien en de betreffende bewoners onder te brengen bij aan andere zorgaanbieder. 
Het college informeerde de cliënten over deze verhuizing en bood daarbij een alternatieve woonlocatie aan en verhuisbusjes. Het college deed cliënten met een Wlz-indicatie hetzelfde aanbod. Dit leidde ertoe dat (bijna) alle cliënten van de zorgaanbieder zijn overgeplaatst en de zorgaanbieder geen inkomsten meer had.

De zorgaanbieder wil de gemeente aansprakelijk stellen voor de geleden schade

Ook geeft de zorgaanbieder aan dat de handelswijze van de gemeente, rondom het intrekken van de indi-caties, onrechtmatig is geweest. Volgens de zorgaanbieder is er het volgende aan de hand: 
—    De gemeente had geen wettelijke bevoegdheid om de zorginstelling te ‘ontruimen en sluiten’; 
—    Het handelen van de gemeente was in strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel;
—    Toezichthouders handelden in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel; 
—    Het optreden van de gemeente vormde een inbreuk op het privéleven van cliënten;
—    Uitingen van de gemeente in de publiciteit hebben de goede naam en reputatie van de zorgaanbie-der geschaad.

De rechtbank verklaart de zorgaanbieder niet-ontvankelijk in haar vorderingen. De rechtbank gaat uit van de herziene beschikkingen van cliënten. Hiertegen is geen bezwaar of beroep ingesteld, waardoor deze als rechtmatig worden beschouwd. 

Volgens het gerechtshof staat de leer van formele rechtskracht (als men een besluit niet op tijd aanvecht, dan geldt het als rechtmatig, ook al was het misschien onjuist) niet in de weg aan de toewijzing van de vorderingen. 

De vorderingen van de zorgaanbieder zijn namelijk niet gebaseerd op de Wmo-beschikkingen van cliënten, maar op het feitelijk handelen van de gemeente (het ontruimen van de locatie en het beëindigen van de exploitatie van de zorgaanbieder). Volgens het hof is er onvoldoende samenhang tussen de beschikking en het feitelijk handelen van de gemeente, omdat ‘de ontruiming’ ook betrekking had op Wlz-cliënten waarvoor geen gemeentelijke beschikking is afgegeven. 

Er is sprake van een feitelijke ontruiming

Het college had volgens het hof via een geregisseerde actie als doel cliënten te verhuizen naar een nieuwe locatie. Cliënten werden gelijktijdig geïnformeerd over de mogelijkheid te verhuizen. Het college faciliteerde deze verhuizing met een alternatieve woonplaats en verhuisbusjes die klaarstonden op het moment van informeren. Volgens het hof konden cliënten dit aanbod niet weigeren en ging het college hier ook van uit. Bovendien werd in communicatie met de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) gesproken over een ‘ontruiming’. Aangezien cliënten onmiddellijk de locaties verlieten, waren deze locaties in feite leeg en dus ontruimd. 

Gemeente heeft geen publiekrechtelijke bevoegdheden om over te gaan tot ontruiming

Het hof oordeelt dat de gemeente niet had mogen ontruimen en dan ook onrechtmatig heeft gehandeld. De gemeente heeft namelijk geen publiekrechtelijke bevoegdheden om in het kader van de Wmo 2015 tot ontruiming over te gaan. Ook andere wetgeving biedt hier in relatie tot de kwaliteit van zorg, geen grondslag voor. Zeker niet als niet is aangetoond dat sprake was van een acuut onhoudbare situatie waarbij cliënten onmiddellijk gevaar liepen. Volgens het Hof blijkt onvoldoende dat hiervan sprake was.

Besluitvormingsproces niet met voldoende zorgvuldigheid verlopen

Daarnaast had de gemeente de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht moeten nemen en ‘de ontruiming’ zorgvuldig moeten voorbereiden. Daarbij had zij de schade voor de zorgaanbieder zoveel mogelijk moeten beperken. Volgens het hof is het besluitvormingsproces, dat leidde tot de ontruiming niet met de vereiste zorgvuldigheid verlopen. Het hof wijst op het volgende:

• De gemeente startte op 18 juli 2017 een onderzoek, terwijl de beschikbare informatie op dat moment nog beperkt was om vergaande maatregelen te nemen. 

• Slechts twee dagen later, op 20 juli 2017, werd het onderzoek afgerond en trok de gemeente de conclusie dat ontruiming noodzakelijk was; 

• De zorgaanbieder kreeg 24 uur de tijd om de onderzoeksresultaten tot zich te nemen en een verbeterplan op te stellen; 

• Er ontbraken duidelijke aanwijzingen over wat het verbeterplan moest bevatten. Ook was onduidelijk op basis van welk toetsingskader de gemeente zich baseerde; 

• Het is niet inzichtelijk gemaakt of, en in hoeverre, de gemeente rekening hield met specifieke omstandigheden van de zorgaanbieder, zoals recente ingrijpende veranderingen. 

Volgens het hof is de zorgaanbieder ernstig in zijn belangen geschaad. Niet alleen is er sprake van inkomstenverlies uit de Wmo- en Wlz-zorg, ook is de reputatie van de zorgaanbieder beschadigd doordat de gemeente in de media uitlatingen deed over de situatie bij aanbieder. 

Het hof oordeelt daarom dat het college onrechtmatig heeft gehandeld en wijst de vorderingen toe. 

Als Wmo-toezichthouder komt u in situaties terecht waarin kwaliteit, continuïteit en veiligheid van zorg onder druk staan. Dan lijkt snel ingrijpen noodzakelijk. Deze uitspraak onderstreept het belang van zorgvuldigheid en het bewaken van wettelijke grenzen. Het hof oordeelde hier dat het optreden van het college onrechtmatig was, omdat de gemeente zonder wettelijke grondslag overging tot een feitelijke ontruiming.

Het hof benadrukt daarbij dat het gehele proces te snel verliep, zonder duidelijke kaders en zonder dat de zorgaanbieder voldoende gelegenheid kreeg om te reageren. Deze uitspraak biedt belangrijke lessen over hoe u als toezichthouder zorgvuldig handelt binnen het proces van signaleren, beoordelen en adviseren. 

Het feitelijk handelen staat ter discussie

Als toezichthouder werkt u veelal feitelijk: u treedt op zonder dat sprake is van een formeel besluit. Denk bijvoorbeeld aan het binnentreden van een woning. Het binnentreden van een woning zonder toestemming van bewoner kan leiden tot onrechtmatig feitelijk handelen. Dit betekent echter niet dat u als bang zou moeten zijn voor iedere stap. Wel moet u als toezichthouder bewust zijn van de kaders waarbinnen u mag handelen en de inbreuk die u maakt op andermans leven. Goede en duidelijke wet- en regelgeving en beleid geven kaders en richting in het handelen. Die helpen niet alleen om zorgvuldig op te treden, maar verkleinen ook de kans op onrechtmatigheid.

Heldere wet- en regelgeving is essentieel

Gemeenten hebben op grond van de Wmo 2015 ruimte om regels te stellen over de kwaliteit en rechtmatigheid van zorg. Deze regels vormen het toetsingskader voor het gemeentelijk toezicht. Hoe concreter de regels, hoe duidelijker het is voor zowel zorgaanbieders als toezichthouders wat er wordt verwacht. Concrete normen (zoals het vereiste aantal gediplomeerde begeleiders per cliëntgroep) maken toezicht toetsbaar en transparant. Ruimere regels, zoals ‘voldoende geschoold personeel aanwezig’, geven zorgverleners meer ruimte de zorg af te stemmen op behoeften van de cliënt. Deze onduidelijke open normen maken toezicht daarentegen lastiger en vragen meer motivering in de rapportage. 

Een zorgvuldig toezichtproces begint met de beoordeling van signalen

In de besproken uitspraak oordeelt het hof dat dit signaal niet ernstig genoeg was om een grootschalig onderzoek te rechtvaardigen. Uit de uitspraak blijkt niet wat het concrete signaal inhield en wat toezichthouders reden gaf het onderzoek voort te zetten. Wel is duidelijk dat toezichthouders wisten dat eigenaren op vakantie zouden gaan en daardoor twijfels hadden over de personele bezetting. 

Een risicoanalyse en prioriteringskader geven richting aan uw keuzes

Maar wanneer is een signaal voldoende aanleiding om een onderzoek te starten? Daar is geen universeel antwoord op. Het is aan de toezichthouders te motiveren. Een risicoanalyse en prioriteringskader helpen daarbij. Een risicoanalyse maakt inzichtelijk waar de grootste risico’s liggen. In een beleidskader kunt u aangeven en motiveren welke signalen en risico’s in ieder geval aanleiding geven tot onderzoek. Met een prioriteringskader motiveert u vervolgens welke signalen voorrang hebben. Deze hulpmiddelen helpen u om keuzes te maken en te verantwoorden.

Toezicht vraagt om structuur en onderbouwing

Nadat u als toezichthouder hebt besloten een signaal te gaan onderzoeken, biedt naast een duidelijk toetsingskader een toezicht- en handhavingsbeleid structuur voor het toezichtproces: welke stappen zet u in de verschillende fasen van een onderzoek, wanneer stop u en welke belangen weegt u tegen elkaar af.  Het beleid fungeert als uw toetsingskader: u spiegelt aan de hand van het beleid u eigen handelen aan de beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit, en zorgvuldigheid. 

Juist in spoedsituaties, wanneer de veiligheid van de cliënt in het geding lijkt, is het belangrijk dat u vooraf weet welke afwegingen u moet maken. Wat verstaan we onder spoedeisende situaties? Welke stappen zet u om te onderzoeken of er daadwerkelijk sprake is van gevaar? Door dit in beleid vast te leggen verkleint u de kans op overhaast en onzorgvuldig optreden. 

Daarnaast biedt toezicht- en handhavingsbeleid transparantie naar zorgaanbieders en cliënten die te maken hebben met een toezichtonderzoek. Tegelijkertijd wil u niet dat de gehele onderzoeksstrategie openbaar wordt gemaakt. Een praktische oplossing is om in het beleid een algemeen toetsingskader op te nemen en de gedetailleerde stappen uit te werken in een interne werkinstructie.   

Toets uw handelen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Elk optreden – ook feitelijk – moet voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Denk aan zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering, hoor- en wederhoor, en het meewegen van belangen van zorgaanbieders, cliënten en het maatschappelijk doel. In de uitspraak was dit volgens het hof niet op orde: het onderzoek was onvoldoende zorgvuldig, de eisen aan de aanbieder niet toetsbaar, de verbetertermijnen te kort en de communicatie suggestief. 

Deze uitspraak laat zien dat uw handelen als toezichthouder het onderwerp kan worden. Door te werken binnen duidelijke wet- en regelgeving, je keuzes te onderbouwen met een risicoanalyse, prioriteringskader en op basis van toezicht- en handhavingsbeleid kun je effectief, legitiem en verantwoord toezicht op de Wmo 2015 uitvoeren.