Uitgangspunt Tijdelijke wet maatregelen covid-19

1. Wat is het uitgangspunt van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19?

Maatregelen ter bestrijding van de epidemie zijn ingrijpend gebleken en telkens was onduidelijk voor welke duur de maatregelen nodig waren. Daarom acht de regering nationale wetgeving aangewezen boven de huidige structuur van noodverordeningen. De noodverordeningen zijn ingetrokken bij de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet.

Het wetsvoorstel heeft als uitgangspunt dat maatregelen op hoofdpunten in de wet worden verankerd en vervolgens bij ministeriële regeling worden uitgewerkt en vastgesteld, met voorafgaande betrokkenheid van het parlement. Zo kunnen de maatregelen meebewegen met nieuwe (wetenschappelijke) inzichten, met behoud van democratische waarborgen. 

Van de delegatiebepalingen in de Tijdelijke wet zal alleen gebruik worden gemaakt voor zover dat noodzakelijk en proportioneel is. De eerste uitwerking van de maatregelen zal aansluiten bij de actuele fase van de epidemie en omvat in principe de bij ingang van de wet geldende noodverordeningen. 

 

2. Waarom kunnen de bevoegdheden van de veiligheidsregio’s uit de eerste maanden van de pandemie, niet in stand blijven ná de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19?

Met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 wordt aangesloten bij de bestuurlijke verhoudingen die buiten crisissituaties van toepassing zijn. Dat wil zeggen dat bevoegdheden in beginsel niet meer bij de veiligheidsregio’s, maar op gemeentelijk niveau komen te liggen, met de controlemogelijkheden van de gemeenteraad. 

De voorzitter van de veiligheidsregio is in beginsel niet bevoegd toepassing te geven aan de in de hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid aan de burgemeester toegekende bevoegdheden. Dit uitgangspunt kan onder omstandigheden worden doorbroken door een besluit daartoe van de minister van VWS.

Naar boven

Bevoegdheden burgemeester

1. Wanneer is de burgemeester bevoegd op grond van de Twm? 

De Twm biedt een grondslag voor bevoegdheden van de burgemeester voor de bestrijding van de epidemie op het gebied van:

  • veilige afstand tussen personen (artikel 58f Wpg)
  • groepsvorming (artikel 58g Wpg)
  • openstellen van publieke plaatsen (artikel 58h Wpg)
  • evenementen (artikel 58i Wpg)
  • hygiënemaatregelen en persoonlijke beschermingsmiddelen (artikel 58j, eerste lid, onder a Wpg)
  • contactberoepen (artikel 58j, eerste lid, onder b Wpg)
  • het gebruik van voorzieningen die voor het publiek toegankelijk zijn, zoals openbare toiletvoorzieningen en andere natte ruimten (artikel 58j, eerste lid, onder c Wpg)
  • overnachtingsplaatsen (artikel 58j, eerste lid, onder d Wpg)
  • het gebruik of voor consumptie gereed hebben van alcoholhoudende drank (artikel 58j, eerste lid, onder e Wpg)
  • kinderopvanglocaties (artikel 58r Wpg)

Indien de uitoefening van die bevoegdheid leidt tot gevolgen van meer dan plaatselijke betekenis, of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan de minister van VWS besluiten dat de voorzitter van de veiligheidsregio in de betrokken gemeente bij uitsluiting bevoegd is toepassing te geven aan een bij of krachtens hoofdstuk VA van de Wpg aan de burgemeester toegekende bevoegdheid en de in artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester toegekende bevoegdheid, indien het de handhaving van bij of krachtens hoofdstuk VA van de Wpg gestelde regels betreft (artikel 58d, eerste lid Wpg).  

 

2. De burgemeester krijgt met de Twm een ontheffingsbevoegdheid. Wat houdt deze bevoegdheid precies in? 

Met het oog op bijzondere omstandigheden kan de burgemeester binnen de wettelijke kaders ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens artikel 58g, eerste lid Wpg (groepsvorming), 58h, eerste lid Wpg (openstelling publieke plaatsen), of 58i Wpg (evenementen) en van de krachtens artikel 58j, eerste lid Wpg (overige regels), gestelde regels, indien dat in die regels in de ministeriële regeling is bepaald (artikel 58e, tweede lid Wpg). 

Belangenafweging
De burgemeester weegt het ontheffingsverzoek af tegen het belang van de bestrijding van het virus. Hij raadpleegt daartoe de GGD (artikel 58e, derde lid Wpg). Als de burgemeester van mening is dat het belang van die bestrijding zich tegen de ontheffing verzet, wordt de ontheffing niet verleend. Ontheffingen dienen als individuele uitzondering op de algemene regel en zijn niet bedoeld om nieuwe algemene uitzonderingen te maken of een ander regime te laten gelden. Het gaat bij het verlenen van ontheffingen dus niet om het voortzetten of hervatten van een “reguliere exploitatie”. 

Bijzondere, concrete gevallen
Ontheffingsbesluiten zijn altijd gericht op een bijzonder, concreet geval. Te denken valt aan bruiloften, uitvaarten, het uitreiken van koninklijke onderscheidingen, herdenkingen en jubilea waarbij bijzondere omstandigheden spelen. Of in een bijzonder geval een ontheffing aan de orde kan zijn, is afhankelijk van de concrete omstandigheden. Dit is de afweging van de burgemeester zelf. Aan de ontheffing kunnen door de burgemeester voorschriften en beperkingen worden verbonden, al dan niet naar aanleiding van het advies van de GGD. Tegen de beslissing van de burgemeester staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

Bovenlokale effecten
Het kan zijn dat een ontheffing betrekking heeft op bijvoorbeeld een evenement waarbij bovenlokale effecten ontstaan. Dat noopt tot afstemming met de betreffende andere gemeenten (op grond van de Gemeentewet). Deze afstemming kan ook in het regionaal beleidsteam plaatsvinden onder leiding van de voorzitter van de veiligheidsregio. In deze gevallen, of in het geval van een dreigend nadelig bovenlokaal effect, kan de minister besluiten dat de burgemeestersbevoegdheid op de voorzitter van de veiligheidsregio overgaat als dat nodig is voor de bestrijding van de epidemie. Deze overdracht dient steeds niet langer te duren dan strikt noodzakelijk is gelet op het uitgangspunt dat de bevoegdheden bij burgemeesters belegd zijn.  

 

3. Wanneer verleent de burgemeester geen ontheffing op grond van de Twm?

De burgemeester verleent geen ontheffing als bedoeld in artikel 58e, tweede lid Wpg, indien het belang van de bestrijding van de epidemie zich daartegen naar zijn oordeel verzet (artikel 58e, vierde lid Wpg). Voordat de burgemeester een beslissing neemt omtrent de verlening van een ontheffing vraagt hij advies aan de gemeentelijke gezondheidsdienst (artikel 58e, derde lid Wpg). Bij de afweging van de betrokken belangen betrekt de burgemeester in ieder geval:

  • de aard van de plaats, de aard van de activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft
  • de gevolgen die verlening van de ontheffing zou hebben voor de naleving van het bepaalde in artikel 58f, eerste lid (veilige afstand), of van de krachtens artikel 58f, vierde (uitzonderingen) of vijfde lid (vrijstellingen), vastgestelde regels, in en buiten de plaats waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft

 

4. Welke nieuwe bevoegdheden krijgt de burgemeester nog meer op grond van de Twm?

Met de Twm krijgt de burgemeester ook de volgende nieuwe bevoegdheden:

  • Plaatsen aanwijzen waar maatregelen gelden: Bij ministeriële regeling kan de bevoegdheid worden geregeld om de plaatsen aan te wijzen waar de in die regeling gestelde regels van toepassing zijn (artikel 58e, vijfde lid Wpg).
  • Schriftelijke aanwijzingen aan beheerders van publieke plaats geven: Een schriftelijke aanwijzing geven aan degene die bevoegd is tot het aan een publieke plaats treffen van voorzieningen of tot het openstellen van die plaats voor publiek. Dit indien de burgemeester van oordeel is dat de daar aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j niet in acht kunnen nemen (artikel 58k, tweede lid Wpg). De aanwijzing vult de zorgplicht voor die beheerder nader in en is bestuursrechtelijk te handhaven met een last onder bestuursdwang of dwangsom (artikel 125, derde lid, Gemeentewet, in samenhang met artikel 5:32 Awb).
  • Schriftelijke aanwijzingen aan beheerders van besloten plaats geven: Indien de besloten plaats een ruimte betreft waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend, schriftelijke aanwijzingen geven aan degene die bevoegd is tot het aan die plaats treffen van voorzieningen of tot het toelaten tot die plaats van personen. Dit indien de burgemeester van oordeel is dat de daar aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j niet in acht kunnen nemen (artikel 58l, tweede lid Wpg).
  • Bevel in plaats van schriftelijke aanwijzing geven: In een spoedeisende situatie voor publieke en besloten plaatsen een bevel in plaats van een schriftelijke aanwijzing geven aan degene die bevoegd is tot het aan die plaats treffen van voorzieningen of tot het toelaten tot die plaats van personen (artikel 58k, vierde lid en 58l, vierde lid Wpg).
  • Overige bevelen openbare plaats geven: De bevelen geven die nodig zijn om de naleving van de artikelen 58f tot en met 58j op een openbare plaats te verzekeren. Dit indien de burgemeester van oordeel is dat de omstandigheden op een openbare plaats zodanig zijn dat de daar aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j niet in acht kunnen nemen, of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (artikel 58m Wpg).
  • Overige bevelen besloten plaats geven: De bevelen geven die nodig zijn voor de beëindiging van de gedraging of activiteit en de daar aanwezige personen bevelen zich onmiddellijk te verwijderen. Dit indien door een gedraging of activiteit in of vanuit een besloten plaats, niet zijnde een woning, een ernstige vrees voor de onmiddellijke verspreiding van het virus SARS-CoV-2 ontstaat (artikel 58n Wpg).
  • Last onder bestuursdwang opleggen: Een last onder bestuursdwang opleggen ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58h, eerste lid, en 58i en het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats die geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend (artikel 58u, derde lid Wpg). Het opleggen van een last onder bestuursdwang vanwege overtreding van de voorschriften van een verleende ontheffing of een gegeven aanwijzing gaat niet via de Twm, maar artikel 125, derde lid, Gemeentewet (of in plaats daarvan een last onder dwangsom, artikel 5:32 Awb).
  • Last onder dwangsom opleggen: Een last onder dwangsom opleggen ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend (artikel 58u, vierde lid Wpg).
  • Locaties kinderopvang aanwijzen: Indien bij ministeriële regeling daartoe opgedragen locaties aanwijzen die tot 24 uur per dag en 7 dagen per week opvang bieden aan kinderen van ouders in cruciale beroepen of vitale processen, kinderen in aangewezen leeftijdscategorieën en kinderen voor wie vanwege bijzondere problematiek of een moeilijke thuissituatie maatwerk nodig is (artikel 58r Wpg).

 

5. Aan welke voorwaarden moet de toepassing van de nieuwe bevoegdheden voldoen?

De bij of krachtens hoofdstuk Va van de Wpg toegekende bevoegdheden mogen slechts worden toegepast voor zover die toepassing (artikel 58b Wpg):

a.    gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is;
b.    in overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat. Uit het amendement Van der Graaf cs nr. 39 volgt dat hierbij uitdrukkelijk wordt gerefereerd aan de grondrechten; en
c.    gelet op de bestrijding van de epidemie, of een directe dreiging daarvan de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt en aan dat doel evenredig is.

 

6. Welke bevoegdheden houdt de burgemeester naast de Twm om de gevolgen van COVID-19 aan te pakken?

De burgemeester houdt de volgende bevoegdheden (artikel 58d, derde lid Wpg):

  • Brandweer: Het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft. Bij dergelijke branden en ongevallen bevelen geven die met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar nodig zijn (artikel 4 Wet veiligheidsregio’s).
  • Regionale Ambulancevoorziening: De Regionale Ambulancevoorziening in de regio waarvan zijn gemeente deel uitmaakt, aanwijzingen geven indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk is uit een oogpunt van openbare orde (artikel 6 Wet veiligheidsregio’s).
  • Openbare orde: De bevoegdheden in de artikelen 172 tot en met 177 Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176 Gemeentewet (dus geen algemeen verbindende voorschriften).
  • Politie en Koninklijke Marechaussee: De bevoegdheden in de artikelen 11, 14, eerste lid, 56, eerste en vierde lid, en 62 van de Politiewet 2012.
  • Openbare manifestaties: De bevoegdheden in de artikelen 5 tot en met 9 van de Wet openbare manifestaties.

Indien de uitoefening van die bevoegdheid leidt tot gevolgen van meer dan plaatselijke betekenis, of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan de minister van VWS besluiten dat de voorzitter van de veiligheidsregio in de betrokken gemeente bij uitsluiting bevoegd is toepassing te geven aan een bij of krachtens hoofdstuk VA van de Wpg aan de burgemeester toegekende bevoegdheid en de in artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester toegekende bevoegdheid, indien het de handhaving van bij of krachtens hoofdstuk VA van de Wpg gestelde regels betreft (artikel 58d, eerste lid Wpg). 

 

7. Hoe betrekt de burgemeester de gemeenteraad bij de uitoefening van de bevoegdheden op grond van de Twm?

De burgemeester legt over de inzet van de bevoegdheden die hem op grond van de Twm toekomen, verantwoording af aan de gemeenteraad. Het gaat hierbij om verantwoording over zijn beleid voor en de afweging bij de verlening of weigering van ontheffingen, de aanwijzingen die betrekking hebben op de zorgplicht in publieke plaatsen en besloten plaatsen die niet in gebruik zijn voor beroep en bedrijf, en de inzet van de met dit wetsvoorstel toegekende bevelsbevoegdheden. 

Dit maakt voor deze onderwerpen lokaal debat mogelijk, evenals dat nu gebeurt ten aanzien van de bevoegdheden die de burgemeester als eenhoofdig orgaan toekomen (artikel 180 van de Gemeentewet). Verantwoording over de inzet van bevoegdheden hoeft niet steeds per geval te geschieden; (reguliere) rapportages kunnen een middel zijn waarmee verantwoording tot stand komt. De wijze van verantwoording zal steeds door de burgemeester en de gemeenteraad zelf worden bepaald. Het voorbeeld-beleidskader Twm voor burgemeesters bevat hierover uitgebreidere informatie.

 

8. Wanneer is de burgemeester bevoegd op te treden ten aanzien van een besloten plaats, en wanneer is dat de minister van VWS?

De burgemeester ziet toe op de zorgplicht die in artikel 58l geregeld is voor beheerders van besloten plaatsen, voor zover die niet gebruikt worden voor uitoefening van beroep of bedrijf. In die gevallen is de minister van VWS bevoegd. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld kantoorgebouwen en fabriekslocaties. Het gaat dan bijvoorbeeld om het geven van aanwijzingen aan de beheerders om ervoor te zorgen dat de daar aanwezigen een veilige afstand kunnen houden. Er is gekozen om daar de minister van VWS de bevoegdheid te verlenen, omdat op deze locaties reguliere toezichthouders al reguliere toezichtstaken uitoefenen, zoals de Inspectie SZW.

Overigens is de burgemeester altijd bevoegd is om bij excessen op alle besloten onmiddellijk in te grijpen met een bevel op grond van artikel 58n, ongeacht of hier een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend of niet.

 

9. De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 legt lokale bevoegdheden nadrukkelijk bij de burgemeester. Hoe verhoudt dit zich tot vergunningverlening door het college? 

Het college behoudt zijn bevoegdheid om vergunningen te verlenen, maar bij de feitelijke uitoefening daarvan zal het college wel de bij of krachtens de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 geldende regels in acht moeten nemen. Daarvoor is ten eerste relevant of een activiteit op grond van de landelijke regels in verband met de bestrijding van COVID-19 is toegestaan. Indien in een ministeriële regeling een bepaalde activiteit niet is toegestaan, kan de burgemeester daarvoor vanwege bijzondere omstandigheden een ontheffing verlenen. Voor de activiteit zal dan ook een vergunning van het bevoegd gezag nodig zijn.

Indien de activiteit volgens de ministeriële regeling wel is toegestaan, kunnen daarop met het oog op de bestrijding van COVID-19 landelijke regels van toepassing zijn waarmee bij de vergunningverlening rekening zal moeten worden gehouden. 

 

10. Als besloten wordt om in GRIP4 te blijven, gaan dan de bevoegdheden van de burgemeester over naar de voorzitter van de veiligheidsregio?

Bij een (dreigende) crisis van meer dan plaatselijke betekenis kiezen de voorzitters van de veiligheidsregio in hun regio doorgaans voor GRIP-niveau 4. De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) spreekt echter niet over GRIP-niveau 4. De wet is leidend, de GRIP-procedure is als instrument volgend. Het al dan niet op- of afschalen in het kader van de GRIP heeft geen gevolgen voor de werking van de bepalingen in de Twm. 

De voorzitters van de veiligheidsregio’s hebben gezamenlijk in het Veiligheidsberaad besloten een link te leggen tussen de ernst van de situatie, het inschalingsniveau en het bijbehorende GRIP-niveau. Met de hoge besmettingsgraad en de inschalingssituatie ‘zeer ernstig’ tijdens de tweede golf van de pandemie blijven de regio’s daarom in GRIP-4.  Het al dan niet opschalen in de GRIP-structuur heeft echter geen effect op de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het kader van de aanpak van COVID-19 die zijn vastgelegd in de Twm. Alleen op grond van een formeel besluit op grond van artikel 58d van de Minister van VWS kan een bepaalde bevoegdheid van een burgemeester tijdelijk worden belegd bij de voorzitter veiligheidsregio. 

 

11. Kan de burgemeester op lokaal niveau besluiten tot strengere maatregelen dan er op landelijk niveau gelden?

Ja. Op lokaal niveau kan men ervoor kiezen om strengere maatregelen te nemen dan er in de ministeriële regeling zijn opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de sluitingstijden van de lokale horeca: als de ministeriële regeling een sluitingstijd van 22.00 uur voorschrijft kan lokaal worden bepaald dat de sluitingstijd 20.00 of 21.00 uur is, gelet op de lokale omstandigheden. Die lokale omstandigheden kunnen aanleiding geven om strengere maatregelen toe te passen dan op basis van de ministeriële regeling noodzakelijk zijn. Strenger mag dus op basis van lokale omstandigheden wel, soepeler niet.

In algemene zin geldt altijd dat de burgemeester bevoegd is om binnen de wettelijke kaders ontheffingen te verlenen van regels met betrekking tot groepsvorming, publieke plaatsen en evenementen. Op de terreinen waar geen ministeriële regeling van toepassing is, is het lokaal bestuur bevoegd om zelf regels te stellen op basis van de gemeentelijke autonomie zolang deze niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 gestelde regels.  

 

12. Mag de burgemeester carbid schieten verbieden via het instrument van de noodverordening?

Onder de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 is er geen ruimte om via een noodverordening van de burgemeester een verbod op carbidschieten op te nemen. De regulering van carbidschieten vindt plaats op grond van de reguliere autonome verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad. Daarom kunnen gemeenten carbidschieten zelf reguleren via hun APV. Veel gemeenten hebben een bepaling over carbidschieten al in hun APV opgenomen. Gemeenten kunnen gebruikmaken van een aantal bestaande voorbeelden. Gemeenten moeten bij het opnemen van een bepaling naast de risico’s van het afschieten van carbid, wel rekening houden met de geldende coronamaatregelen. Dit kan tot verdere beperkingen nopen, zoals een verbod op alcoholgebruik. 

 

13. Kan de burgemeester overgaan tot sluiting van een pand, op grond van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19?

In de memorie van toelichting bij de Twm is aangegeven dat de bevoegdheid om aanwijzingen te geven uit artikel 58k lid 2 en 58l lid 2 Wet publieke gezondheid (Wpg) niet bedoeld is om tot sluiting over te gaan. Op publieke plaatsen kan de burgemeester gebruikmaken van zijn bevelsbevoegdheid uit artikel 174 lid 2 Gemeentewet om een sluiting te bewerkstelligen. Op besloten plaatsen is de burgemeester bij ernstige vrees voor de verspreiding van het virus ook bevoegd om  de bevelen te geven die nodig zijn voor de beëindiging van de gedraging of activiteit en de daar aanwezige personen bevelen zich onmiddellijk te verwijderen (artikel 58n Wpg).

In zijn algemeenheid moet wel goed de proportionaliteit in de gaten gehouden worden en rekening gehouden worden met het algemeen beoordelingskader (zie o.a. Handreiking paragraaf 3.5).

 

14. Welk orgaan stelt het lokale beleidskader vast in de gemeente?

De burgemeester is bevoegd om ontheffingen te verlenen. De Wet publieke gezondheid expliciteert daartoe de criteria die de burgemeester in ieder geval bij zijn afweging dient te betrekken: de plaats, de aard van de activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft. Ook beziet hij welke gevolgen de ontheffing zou hebben voor de naleving van de norm waarvan ontheffing wordt verleend.

De burgemeester is niet onbekend met een dergelijke bevoegdheid om incidenteel af te wijken van landelijke regelgeving. De Drank- en Horecawet voorziet bijvoorbeeld ook in een dergelijke ontheffingssystematiek. In de praktijk kunnen burgemeesters via beleidsregels nadere invulling geven aan de wijze waarop zij hun bevoegdheid uitoefenen.

 

15. Hoe kunnen gemeenten onderling omgaan met verschillen in de weging van bijzondere omstandigheden bij het verlenen van ontheffingen (lokaal maatwerk)?

Een ontheffing is gebaseerd op bijzondere omstandigheden. Betrokken worden onder meer de aard van de plaats, de activiteit en de gevolgen voor de naleving van de norm. Het gaat erom dat de burgemeester afweegt of een ontheffing zich naar zijn oordeel verzet tegen het belang van de bestrijding van de epidemie. Die afweging kan per situatie en per gemeente verschillen. 

Het voorgaande betekent niet dat gemeenten of burgemeesters geen afstemming zoeken met omliggende gemeenten. Intergemeentelijke afstemming en overleg tussen burgemeesters is altijd mogelijk en soms zelfs aangewezen (artikel 170, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet). Die afstemming kan plaatsvinden op het niveau van de veiligheidsregio of in andere samenwerkingsverbanden. Bestuurlijk overleg binnen provincies is daarbij ook denkbaar. In de bestuurlijke praktijk zal steeds zelf worden beoordeeld of afstemming nodig is en welke partners daarvoor aangewezen zijn.

 

16. In hoeverre hebben de routekaart en escalatieladder gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling?

De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 en de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 maken geen koppeling tussen de bevoegdheidsverdeling en de risiconiveaus die worden gehanteerd bij de crisisaanpak. De bevoegdheden tot toepassing en uitvoering van maatregelen zijn primair belegd bij de burgemeesters, in plaats van bij de voorzitter van de veiligheidsregio’s.

De voorzitter kan aan de bevoegdheden van burgemeesters die geregeld zijn in de Twm alleen uitvoering geven als de minister van VWS dit besluit omdat lokale besluitvorming zodanige bovenlokale effecten heeft dat het voor de bestrijding van de epidemie nodig is dat de voorzitter optreedt.

 

17. Welke bevoegdheden heeft het college om de gevolgen van COVID-19 aan te pakken?

De tijdelijke wet en de daarin aan de burgemeester toegekende bevoegdheden laten onverlet dat het college op verschillende beleidsterreinen taken en bevoegdheden heeft die het ook kan benutten om de maatregelen die nodig zijn voor de bestrijding van de epidemie, goed te laten landen in zijn gemeente. 

Het gaat hier om de volgende taken en bevoegdheden van het college (pagina 26 en 27 MvT Tijdelijke wet maatregelen COVID-19):

  • Medebewindstaken op het terrein van het sociaal domein, onderwijs, de fysieke leefomgeving en de wegen
  • Lokaal beleid dat nodig is om sturing te geven aan de maatschappelijke en economische gevolgen van de crisis
  • Verkeersbesluiten en verkeersmaatregelen die bijdragen aan de bestrijding van de epidemie

De burgemeester verstrekt de wethouders de informatie over de uitoefening van zijn bevoegdheden bij of krachtens hoofdstuk Va van de Wpg die zij nodig hebben voor de uitoefening van de taken van het college (artikel 58s, vierde lid Wpg). Over de uitoefening van hun bevoegdheden leggen de lokale bestuurders verantwoording af aan de gemeenteraad en vindt lokaal debat plaats.

Naar boven

Bevoegdheden voorzitter Veiligheidsregio

1. Welke bevoegdheden heeft de voorzitter van de veiligheidsregio nog onder de Tijdelijke wet maatregelen covid-19?

De voorzitter van de veiligheidsregio is in beginsel niet bevoegd toepassing te geven aan de in hoofdstuk Va aan de burgemeester toegekende bevoegdheden. Dit uitgangspunt kan onder omstandigheden worden doorbroken door een besluit daartoe van de minister van VWS. Dit is mogelijk indien het al dan niet uitoefenen van een bevoegdheid door de burgemeester een bovenlokaal effect met zich brengt of dreigt te brengen. Hij is daarover verantwoording schuldig aan de betrokken gemeenteraden. De voorzitter moet daartoe een verslag uitbrengen, en vragen van de raden beantwoorden.

Verder heeft het aanmerken van het virus als behorend tot groep A tot gevolg gehad dat de minister van VWS de leiding heeft over de bestrijding van de epidemie en dat de voorzitter van de veiligheidsregio nog steeds zorg dient te blijven dragen voor die bestrijding (artikelen 7, eerste lid, en 6, vierde lid, Wet publieke gezondheid (Wpg). De voorzitters van de veiligheidsregio’s beschikken daarbij over een aantal bevoegdheden uit hoofdstuk V, § 3 en § 5, Wpg, waaronder het in isolatie plaatsen van personen en het treffen van verschillende maatregelen die zijn gericht op onder meer gebouwen en (lucht)havens. De voorzitter van de veiligheidsregio behoudt ook zijn coördinerende rol op basis van de Wet veiligheidsregio’s.

 

2. Hoe is de bovenlokale afstemming door veiligheidsregio’s wanneer een kwestie speelt op het grensgebied van 2 of meer veiligheidsregio’s? 

Intergemeentelijke afstemming en overleg tussen burgemeesters is altijd mogelijk en soms zelfs aangewezen (artikel 170, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet). Die afstemming kan plaatsvinden op het niveau van de veiligheidsregio of in andere samenwerkingsverbanden. In de bestuurlijke praktijk zal steeds zelf worden beoordeeld of afstemming nodig is en welke partners daarvoor aangewezen zijn.

 

3. Wanneer zal de minister van VWS besluiten tot het overdragen van bevoegdheden aan de voorzitter van de veiligheidsregio? 

De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) belegt de bevoegdheden voor de uitvoering van de maatregelen voor de bestrijding van covid-19 zoals deze zijn geregeld in de Twm, bij de burgemeester van de betreffende gemeente en niet bij de voorzitter van de veiligheidsregio. De burgemeester heeft de bevoegdheid om ontheffingen te verlenen en is (mede) belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de naleving van de coronamaatregelen. De positie van (de voorzitter van) de veiligheidsregio verandert dus onder de Twm. 

De minister van VWS kan een bevoegdheid die op grond van de Twm bij de burgemeester is belegd, bijvoorbeeld het verlenen van een ontheffing, tijdelijk bij de voorzitter veiligheidsregio beleggen, indien de uitoefening van die bevoegdheid leidt tot gevolgen van meer dan plaatselijke betekenis, of bij ernstige vrees voor het optreden van dergelijke gevolgen (artikel 58d Twm). De Minister van VWS kan daartoe besluiten, al dan niet na een aanbeveling van de voorzitter van de veiligheidsregio. Het besluit van de Minister van VWS is gebaseerd op zijn bestuurlijk oordeel dat het, gezien de omstandigheden van het geval en de bovenlokale gevolgen voor de bestrijding van de epidemie, noodzakelijk en proportioneel is dat de voorzitter die bevoegdheden toepast. Deze overdracht dient steeds niet langer te duren dan strikt noodzakelijk is gelet op het uitgangspunt dat de bevoegdheden bij burgemeesters zijn belegd. 

Niet ieder (dreigend) bovenlokaal effect zal evenwel nopen tot het bevoegd maken van de voorzitter van de veiligheidsregio met toepassing van artikel 58d, omdat burgemeesters zelf ook in goed overleg met de andere gemeenten en de veiligheidsregio voorzieningen kunnen treffen om bovenlokale effecten op te vangen. Intergemeentelijke afstemming en overleg tussen burgemeesters is altijd mogelijk en soms ook aangewezen (vgl. artikel 170, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet). Die afstemming kan en zal ook plaatsvinden in het regionaal beleidsteam onder voorzitterschap van de voorzitter van de veiligheidsregio. In de parlementaire geschiedenis bij de Twm wordt in dit verband de situatie genoemd dat in een gemeente een ontheffing wordt gevraagd voor een evenement dat een toestroom van bezoekers op de been brengt, die de druk op de infrastructuur en de drukte op straat in andere gemeenten mogelijk doet toenemen en daarmee de bestrijding van de epidemie in gevaar brengt. 

Naar boven

Bevoegdheden raad

1. Welke bevoegdheden heeft de gemeenteraad om de gevolgen van COVID-19 aan te pakken?

De Twm en de daarop gebaseerde ministeriële regelingen gaan voor op autonome regelgeving. Op de terreinen waar geen ministeriële regeling van toepassing is, is het lokaal bestuur bevoegd om zelf regels te stellen met reguliere gemeentelijke bevoegdheden (autonomie), zolang deze niet in strijd zijn met de bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde regels. Het beleidskader Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 voor burgemeesters bevat hierover uitgebreidere informatie.

Zodra landelijke regels hiervoor de ruimte bieden, kan de gemeenteraad hieraan invulling geven met autonome regelgeving. In hoeverre die ruimte bestaat, blijkt uit de ministeriële regelingen (en toelichting) en de beoogde gemeentelijke maatregelen. In dat geval mag de gemeenteraad in autonome gemeentelijke verordeningen aanvullende regels stellen over (pagina 27 MvT Tijdelijke wet maatregelen COVID-19):
-    de openstelling of sluiting van publieke plaatsen. Te denken valt aan regels over een exploitatievergunning van een horecagelegenheid, regels over openingstijden of de openstelling van terrassen.
-    de organisatie van evenementen, zoals een vergunning- of meldingsplicht. Deze autonome vergunningstelsels dienen in de regel de openbare orde.

Ook ten aanzien van de mogelijkheid in artikel 58j, eerste lid, onder e, tot instelling van een alcoholverbod is toegelicht dat deze grondslag onverlet laat dat gemeenten zelf op basis van de Drank- en horecawet en autonome plaatselijke verordeningen ook alcoholbeperkingen kunnen opleggen. Echter, als bij de ministeriële regeling een alcoholverbod wordt geregeld, kan een gemeente niet zelf een soepelere regeling treffen. Dat zou in strijd komen met de bij of krachtens hoofdstuk Va van de Wpg gestelde regels. 

 

2. Kan de raad ook gebieden aanwijzen waar een alcoholverbod geldt of is alleen de burgemeester daartoe bevoegd?

Op grond van artikel 2:48 van de VNG-model-APV kan het college gebieden aanwijzen waar het verboden is om alcoholhoudende drank te gebruiken of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben. Gemeentelijke verordeningen worden door de raad vastgesteld maar de raad kan met de APV bevoegdheden delegeren aan het college.

Bij ministeriële regeling kunnen ook regels worden gesteld over het gebruik van of voor consumptie gereed hebben van alcoholhoudende drank op openbare plaatsen (artikel 58j, eerste lid, onder e Wet publieke gezondheid). Hiermee kan ter bestrijding van de epidemie landelijke regie worden gevoerd. Het is niet bedoeld om uit te sluiten dat gemeenten alcoholgebruik en – verkoop kunnen regelen. 

 

3. Wie neemt het initiatief in de bevoegdheden van de raad (lokaal maatwerk)?

Maatwerk kan op de volgende manieren tot stand komen:

  • De minister kan in de ministeriële regeling differentiatie aanbrengen tussen gemeenten en (veiligheids)regio’s (artikel 58e, eerste lid, onder a, Tijdelijke wet maatregelen covid-19). Het is aan de betrokken ministers hier al dan niet toe over te gaan, het staat decentrale overheden vrij om hierom te verzoeken.   
  • Het is ook mogelijk om in die ministeriële regeling te bepalen dat de burgemeester bevoegd is om lokaal de plaatsen aan te wijzen waar de desbetreffende maatregelen gelden; regels in en buiten werking te stellen.  
  • Daarnaast is de burgemeester bevoegd in bijzondere gevallen ontheffing verlenen.

Los hiervan geldt dat gemeenten/gemeenteraden met autonome gemeentelijke verordeningen en bevoegdheden zelf regels kunnen stellen, zolang deze niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Twm gestelde regels. Dit zal vaak betrekking hebben op de fysieke openbare ruimte. Te denken valt aan het afsluiten van straten, gebieden en parken, het verplaatsen van markten en het verbieden van stadswandelingen, collectanten en straatartiesten vanwege het risico van opeenhoping van mensen. 

Naar boven

Ontheffingen (relatie met AWB)

1. Kan de gemeente eisen stellen aan het tijdstip waarop aanvragen om ontheffing moeten worden ingediend, bijvoorbeeld tenminste 3 weken voor het evenement?

De aanvraag voor een ontheffing is een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bepalingen over aanvragen van titel 4.1 van de Awb zijn daarop van toepassing. Hierin zijn geen regels gesteld over het moment waarop een aanvraag ten minste moet worden gedaan. Ook de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 bevat geen termijnen voor het aanvragen van een ontheffing. Dat laat onverlet dat het gemeenten vrijstaat om een aanvraagtermijn te hanteren. Burgemeesters kunnen via beleidsregels nadere invulling geven aan de manier waarop zij hun bevoegdheid uitoefenen. In die beleidsregels kunnen zij een termijn opnemen waarbinnen een aanvraag moet worden gedaan. Daarbij kan bijvoorbeeld onderscheid worden gemaakt naar de activiteit waarvoor ontheffing wordt gevraagd. Ook is het verstandig om voor spoedeisende gevallen een afwijking op te nemen van de geldende aanvraagtermijn.

 

2. Kunnen derde-belanghebbenden bezwaar maken tegen het verlenen van een ontheffing in het kader van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19?

Het verlenen van een ontheffing is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingediend door een belanghebbende (artikel 7:1 lid 1, 8:1, 1:2 lid 1 Awb). Als voldaan wordt aan de voorwaarden om als (derde-)belanghebbende aangemerkt te worden, kan (een ontvankelijk) bezwaar worden gemaakt.  



3. Hoe moet de gemeente omgaan met handhavingszaken die startten vóór de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm)?

De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) voorziet niet in overgangsrecht. Gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Twm zal de minister van VWS op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid een aanwijzing geven om de noodverordeningen in te trekken. Lasten die op grond van de noodverordeningen zijn opgelegd, lopen dus niet door onder de Twm. Voor de handhaving van maatregelen op grond van de Twm en de ministeriële regelingen moet een nieuw besluit door de burgemeester worden genomen, op basis van overtredingen die zich dan voordoen. Als er geen nieuwe overtreding plaatsvindt, kan er dus niet een nieuwe last onder dwangsom op grond van de Twm worden opgelegd. De overtreder verbeurt ook geen dwangsom vanwege een overtreding ná 1 december 2020 van een last die is opgelegd voor 1 december 2020. 

Handhavingsbesluiten die zijn genomen voor 1 december 2020 en waartegen bezwaar is gemaakt, moeten worden behandeld; ook na 1 december 2020. Het feit dat de noodverordening wordt ingetrokken staat daaraan niet in de weg. 

Normaal gesproken zal de bezwaarmaker wel voldoende procesbelang hebben: hij zal bijvoorbeeld maatregelen hebben genomen om aan de last te voldoen. Wel kan er in overleg worden getreden met bezwaarmaker of hij het bezwaar nog wil doorzetten. 

Als het oorspronkelijke handhavingsbesluit (dat op het moment van beslissen op bezwaar wellicht geen werking meer heeft) rechtmatig genomen is, zal de beslissing op bezwaar luiden dat het primaire besluit niet wordt herroepen. Proceskostenvergoeding (artikel 7:15 lid 2 Awb) hoeft dan niet te worden toegekend. 

Het tussentijds vervallen van de noodverordening (waardoor eventuele lasten hun werking verliezen) is bovendien geen aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, waardoor ook op die grond geen reden bestaat voor het toekennen van proceskostenvergoeding.

Het feit dat er een nieuw stelsel komt wil echter niet zeggen dat het handhavingsverleden van de ondernemer geen rol meer speelt onder de Twm. De bevoegdheden die de burgemeester kan gebruiken om een last onder dwangsom op te leggen (artikel 58u en 125 lid 3 Gemeentewet) vereisen een overtreding van een wettelijk voorschrift. Het is daarbij niet vereist dat er meerdere overtredingen zijn geconstateerd. De burgemeester kan zelf invulling geven aan deze bevoegdheden. De burgemeester is daarbij vrij om te bepalen dat er pas een last onder dwangsom wordt opgelegd na één of twee waarschuwingen. De Twm staat niet in de weg aan het meewegen van ‘oude’ waarschuwingen of eerdere besluiten tot last onder dwangsom die onder het regime van de noodverordeningen zijn gegeven.  Uiteindelijk zal de motivering van het besluit doorslaggevend zijn. (Zie verder: Handreiking paragraaf 4.4.2 en 3.5)

Het is in de situatie waarbij de gemeente aan zal sluiten bij de eerdere waarschuwingen onder het regime van de noodverordeningen wel sterk aan te raden om dat goed (naar de ondernemers) te communiceren.

Naar boven

Toezichthouders

1. Moeten toezichthouders / boa's nog aangewezen worden om toezicht te houden op naleving van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19? Wie is bevoegd tot die aanwijzing?

De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 voegt in de Wet publieke gezondheid een nieuw hoofdstuk (hoofdstuk Va) in, getiteld ‘Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19’. Met de regeling tot wijziging van de bijlage bij de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar wordt bewerkstelligd dat buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) uit de domeinen I (Openbare ruimte), II (Milieu, welzijn en infrastructuur) en IV (Openbaar vervoer) belast worden met de opsporing van strafbare feiten uit hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid. Deze boa’s zijn sinds 28 maart 2020 ook belast met de opsporing van overtredingen van noodverordeningen en noodbevelen die verband houden met het covid-19-virus. Hun opsporende taak op dit vlak wordt onder deze wet dus gecontinueerd.

Het ministerie van VWS heeft op maandag 14 december een aanwijzingsbesluit van toezichthouders voor het bestuursrechtelijke toezicht (op grond van artikel 64a Wpg) gepubliceerd. Dit besluit betreft de aanwijzing van gemeentelijke toezichthouders en de politie. Het besluit trad in werking op dinsdag 15 december 2020. Uit dit besluit blijkt welke toezichthouders zijn belast. Artikel 64a Wpg vormt de grondslag voor dit besluit. 

Artikel 64a Wpg en het besluit van de minister van VWS geven rechtstreeks de bevoegdheid aan de aangewezen toezichthouders om het toezicht in het kader van de Twm uit te voeren. Het is dus niet nodig dat de burgemeester hierover nog een apart besluit neemt.

 

2. Wat kan een gemeente doen als een gemeentelijke toezichthouder constateert dat de coronamaatregelen op een besloten plaats waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend, en waar de minister van VWS het bevoegd gezag is, niet (kunnen) worden nageleefd (artikel 58l, van de Wpg en artikel 58u, eerste lid, van de Wpg)? Bijvoorbeeld naar aanleiding van een melding van een burger of een exces waarbij de burgemeester wel bevoegd is om op te treden.

Als het gaat om besloten plaatsen waar beroep en bedrijf wordt uitgeoefend én het gaat om arbeidsomstandigheden die raken aan COVID-19 kan het volgende formulier worden ingevuld: https://www.inspectieszw.nl/melden/corona. Dus bijvoorbeeld in het geval dat er op het bedrijf geen afstand gehouden kan worden. Voor andere zaken wat betreft een besloten plaats voor beroep of bedrijf kan de Dienstpostbus worden gebruikt: dienstpostbusvragenTWM@minvws.nl.

 

3. Kan op basis van 58k een aanwijzing aan winkeliers worden gegeven om tijdelijk geen uitstallingen (reclameborden) voor hun winkel te plaatsen, opdat het winkelend publiek beter de anderhalvemeterregel in acht kan nemen?

Op grond van artikel 58k lid 2 Wet publieke gezondheid (Wpg) kan de burgemeester een aanwijzing geven aan de verantwoordelijke van een publieke plaats om zich aan zijn zorgplicht te houden. De zorgplicht ziet op het kunnen naleven van de maatregelen op die publieke plaats. Als het uitstallen van een reclamebord ervoor zorgt dat personen zich op de publieke plaats niet aan de maatregelen kunnen houden, is een dergelijke aanwijzing mogelijk. Als het uitstallen van een reclamebord met name zorgt voor een opstopping op de openbare weg, dan zou ook een bevel op grond van artikel 58m Wpg mogelijk zijn.

Indien er een vergunning nodig is voor het uitstallen van het reclamebord, zou het ook goed mogelijk zijn dat niet langer aan de vergunningsvoorschriften wordt voldaan (omdat de uitstalling bijvoorbeeld hinder oplevert of er onvoldoende vrije ruimte is). In dit geval ligt het overigens voor de hand om de winkelier eerst te vragen het reclamebord te verplaatsen of weg te halen.

Naar boven