Op de voorgaande pagina's beschreven we de majeure opgaven voor gemeenten. Veel van die opgaven kunnen gemeenten individueel of in regionaal verband oppakken, waarbij het VNG-bureau ondersteuning kan bieden. Voor een deel van de opgaven geldt dat we ze gezamenlijk als vereniging moeten aanpakken. 

Op deze pagina beschrijven we deze verenigingstaken.

3 pijlers

De 3 pijlers van de VNG (belangenbehartiging, kennisdeling en dienstverlening) zijn volop in beweging.

Belangenbehartiging

Belangenbehartiging vindt steeds meer plaats in een constellatie waarbij we als gelijkwaardige partner aan tafel zitten met het rijk. Dit is op zich een gewenste situatie: zo kunnen de vertegenwoordigers van gemeenten snel belangrijke punten agenderen en oppakken.

Het vraagt van ons als vereniging continue alertheid om binnen de interbestuurlijke samenwerking de belangen van gemeenten goed te dienen en te schakelen tussen meebouwen aan beleid en lobby. In deze afweging is vanzelfsprekend een grote rol weggelegd voor de 228 gemeentebestuurders in de governance van de vereniging.

De opgaven van gemeenten zijn groot en talrijk. Alle inzet moet erop gericht zijn dat gemeenten de mogelijkheden krijgen die opgaven goed aan te pakken. Voldoende geld is daarbij een belangrijke randvoorwaarde. Omdat de gemeentelijke middelen inmiddels voor ongeveer 60 procent van het rijk afkomstig zijn, gaat het bij onze belangenbehartiging meestal over geld. Die financiële afhankelijkheid van het rijk compliceert de samenwerking tussen overheden die nodig is om de maatschappelijke opgaven succesvol uit te voeren. We willen daarom verkennen hoe die financiële afhankelijkheid kleiner kan worden. Door samen met het rijk uitwerking te geven aan een groter gemeentelijk belastinggebied kan daarin verschuiving worden aangebracht.

Kennisdeling

De doorontwikkeling van de VNG als netwerkorganisatie, om onze platformfunctie vorm te geven, is van belang om ondersteunend en verbindend te blijven op de opgaven van gemeenten. De vereniging op zich is een netwerkorganisatie en participeert zowel in interne netwerken van gemeenten als in externe netwerken namens gemeenten. Zoals Wim Deetman het omschreef is de VNG ‘een netwerkverband van netwerkverbanden’. Door hier bewust mee om te gaan, kunnen zowel de leden – bijvoorbeeld in netwerken als P10, M50, G40, G4 en de provinciale afdelingen – als het VNG-bureau effectiever opereren. Naar aanleiding van het rapport van Deetman is het programma ‘VNG als netwerkorganisatie’ gestart om hieraan vorm te geven.

Dienstverlening

De pijler dienstverlening, tot slot, krijgt steeds meer vorm in Samen Organiseren. Om de beoogde omslag mogelijk te maken kreeg de VNG in 2017 een derde statutaire functie, namelijk ‘gezamenlijke gemeentelijke uitvoering’. Daarmee deden ook het Fonds GGU en het College voor Dienstverleningszaken hun intrede. Gemeenten en VNG geven samen invulling aan deze functie. Gezamenlijk uitvoeren is voor gemeenten en onze vereniging de nieuwe werkelijkheid. Een werkelijkheid die alleen maar aan belang wint, gezien de verwachtingen van onze samenleving.

De komende jaren - vraagstukken 

Gelet op deze bewegingen en de zaken die we hiervoor beschreven, staat ons als vereniging de komende jaren op een aantal terreinen het nodige te doen. Het gaat dan om vraagstukken rond democratie, solidariteit, interbestuurlijke verhoudingen en gezamenlijke uitvoering en dienstverlening.

De bestuurlijke opgave

Het hoofddoel van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is het in gezamenlijkheid werken aan een krachtige lokale overheid. Stevige democratische inbedding van dat bestuur blijft noodzakelijk.

De doorontwikkeling van de participatieve of maatschappelijke democratie is een zaak van gemeenten én de vereniging. Als vereniging ondersteunen we gemeenten bijvoorbeeld door praktijkvoorbeelden te delen en de ontwikkelagenda Lokale Democratie uit te voeren.

Herindeling

Bij de opgave Uitvoering beschreven we de consequenties van de toename van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, met name waar het gaat om de rol van de raad. Ook schaalvergroting door herindeling vraagt nu de aandacht. In de afgelopen jaren vonden veel herindelingen plaats. Waren er in 1950 nog ruim 1000 gemeenten, de stand is nu 355. En het einde van dat proces lijkt nog niet in zicht.

Veel herindelingen kwamen uit vrije wil tot stand en bleken succesvol, zowel waar het gaat om bestuurskracht als om contact met inwoners. Maar er is ook een andere kant. Als gemeenten moeten fuseren omdat ze zich niet meer in staat achten hun taken naar behoren uit te voeren of als ze door een andere partij tot herindeling worden gedwongen, zitten we op een verkeerd spoor. Herindeling mag op papier de enige oplossing lijken, maar kan ongewenste effecten hebben voor de ‘nabijheid van het bestuur’ en op de mogelijkheid om maatwerk te leveren. Beide waren belangrijke aanleidingen voor de recente decentralisaties in het sociaal domein. Hoe verder de uitvoering van de inwoners komt te staan, hoe minder invloed ze daarop kunnen uitoefenen, met alle gevolgen voor hun betrokkenheid.

Toekomst

Taak en schaal staan elkaar in bestuurlijke en democratische zin soms in de weg. Schaalvergroting en regionale samenwerking pakken soms negatief uit voor de nabijheid van het bestuur, de mogelijkheden voor lokaal maatwerk en de betrokkenheid van inwoners. Dat zijn de dragende pijlers onder het lokaal bestuur. We moeten die uitgangspunten en kwaliteiten koesteren. En dus moeten we nadenken over de vraag hoe we het bestuurlijk bouwwerk toekomstbestendig kunnen maken.

Alternatieven voor herindeling zoals taakdifferentiatie of meer democratisch regionaal bestuur, moeten nader worden verkend en mogelijk gemaakt. Ze mogen echter geen excuus zijn om een fundamentele discussie over de bestuurlijke inrichting van ons land uit de weg te gaan. Samenwerken aan een krachtige lokale overheid vraagt van ons dat we, in verenigingsverband, nadenken over de vraag hoe we de unieke kwaliteit van dat bestuur kunnen behouden. Daarbij kunnen we niet wachten op het rijk. Als sterk collectief van gemeenten moeten we de hoofdlijnen zelf uitzetten.

De opgave is om als vereniging verder te werken aan gelijktijdige versterking van de representatieve én de participatieve democratie en het ontwikkelen van scenario’s voor de toekomstige inrichting van het lokaal bestuur.

Solidariteit in de vereniging

Onderlinge solidariteit heeft altijd aan de basis van goed functionerende gemeenschappen gestaan. Begrippen als noaberschap en de participatiesamenleving, ons zorgstelsel en de voedselbanken gaan uit van dit principe. Maar door toenemende individualisering en groeiende tegenstellingen tussen arm en rijk staat het solidariteitsprincipe onder druk. Als de aandacht meer uitgaat naar verschillen dan naar overeenkomsten, delft solidariteit het onderspit.

Financiële solidariteit

Binnen onze vereniging is solidariteit het uitgangspunt bij het bepleiten van onze wensen richting het rijk. Hoe het zit met de financiële solidariteit binnen de vereniging weten we minder goed: met onderling geven en nemen deden we eenmalig ervaring op met het Fonds Tekortgemeenten. Geven en nemen laten we in het algemeen over aan de ‘verdelende rechtvaardigheid’ van het rijk. We spreken er wel over, maar laten de fondsbeheerders beslissen. Die handelswijze is goed te verdedigen als je lastige discussies binnen de vereniging wilt voorkomen. De keerzijde van de medaille is dat we ons als vereniging hiermee volledig afhankelijk maken van het rijk, het schuurt met onze uitgangspunten van een krachtige vereniging en een krachtig lokaal bestuur.

Verhouding lusten en lasten per regio als gevolg van klimaatbeleid

Naast de bekende financiële verdeelvraagstukken zien we een vraagstuk ontstaan rond de opwekking van hernieuwbare energie: hoe moeten nieuwe windmolens en zonneparken over het land worden verdeeld? Bestuurders en inwoners in de minder verstedelijkte gebieden vrezen dat zij straks in de energiebehoefte van ‘het Westen’ moeten voorzien. De pijn zit niet alleen in de manier waarop de plaatsing van windmolens in de afgelopen jaren zijn beslag kreeg, maar ook in de constatering dat bij de verdeling van geld voor mobiliteit en infrastructuur het rijk overwegend investeert in economisch interessante gebieden. Krimpregio’s hebben daardoor te weinig mogelijkheden om noodzakelijke aanpassingen en ingrepen te doen in woningvoorraad, infrastructuur, leefbaarheid en mobiliteit. Solidariteit is niet houdbaar als er alleen maar genomen wordt, op langere termijn moeten lusten en lasten zich in zekere mate tot elkaar verhouden. De spanning tussen regio’s kan een negatief effect hebben op de eensgezindheid en slagkracht van de vereniging. Dat willen en moeten we koste wat kost zien te voorkomen.

Saamhorigheid

We dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor het behouden en vergroten van de kracht van de vereniging. Het klimaat- en energiebeleid van het rijk mag geen bedreiging worden voor onze saamhorigheid en effectiviteit. En dat geldt ook voor andere verdeelvraagstukken. We moeten daarom onderling meer de dialoog aangaan over verdelingsvraagstukken en goede verbindingen zoeken waar scheidslijnen gaan ontstaan. Waar mogelijk zoeken we zelf oplossingen in plaats van de moeilijke kwesties uit handen te geven.

Regiospecifieke vraagstukken

In die nieuwe benadering past ook een actievere, ondersteunende en belangenbehartigende rol van de VNG bij regiospecifieke vraagstukken zoals de aardbevingsproblematiek in Groningen en grensoverschrijdende samenwerking. Door een proactieve rol te pakken bij verdelingsvraagstukken en regiospecifieke aangelegenheden geven we een nadere invulling aan de solidariteit binnen de vereniging.

Interbestuurlijke vraagstukken en verhoudingen 

Samenwerking tussen overheidslagen is van alle tijden maar niet vanzelfsprekend. De samenwerking vraagt daarnaast veel onderhoud. Nu de uitvoering van steeds meer taken is overgedragen aan gemeenten, komt vaker de vraag op wat de rollen van de verschillende overheidslagen zouden moeten zijn en hoe de overheden zich tot elkaar moeten verhouden.

De Raad van State constateerde in 2016 dat klassieke hiërarchische verhoudingen niet passen bij een situatie waarin alle overheden medeverantwoordelijkheid dragen voor het stelsel. Het functioneren van het stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars rolvastheid en in het vermogen de gemaakte afspraken tijdig en in onderling overleg na te komen.

Gelijk speelveld

Om tot een vertrouwensevenwicht te komen, moeten de partijen ook werkelijk over de instrumenten beschikken om aan de afspraken te voldoen. De Raad van State voegt daaraan toe dat vanwege die gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid het rijk zeer terughoudend moet zijn met het opleggen van nieuwe, eenzijdig afgekondigde regelgeving. Daaraan moet de noodzaak tot transparantie van rijkszijde, die bijvoorbeeld bij de totstandkoming van de Regiodeals door veel gemeenten node is gemist, nog worden toegevoegd. Anders gezegd: om gedeelde verantwoordelijkheid te kunnen dragen, is een gelijk speelveld nodig.

Even wennen

Met het Interbestuurlijk Programma (IBP) is een eerste aanzet gedaan om die gezamenlijke verantwoordelijkheid in praktijk te kunnen brengen. Uitgangspunten van het IBP zijn gelijkwaardigheid en wederkerigheid. In het eerste jaar IBP is op een flink aantal opgaven voortgang geboekt. Tegelijkertijd constateren we dat er nog geen sprake is van een gelijk speelveld. Deels komt dat omdat het voor beide partijen flink wennen is, jarenlang ingesleten omgangsvormen verander je niet van de ene op de andere dag. Het speelveld vertoont ook kuilen door de te lang voortslepende discussie over de tekorten in het sociaal domein en het door het rijk eenzijdig ingevoerde abonnementstarief. Deze geschillen hebben het vertrouwen in echte samenwerking niet bevorderd. Maar ook als we dit als eenmalige incidenten beschouwen, is er meer nodig om op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid tot echte samenwerking te komen.

Afspraken over uitvoering

Om bij onszelf te beginnen: binnen de vereniging moeten we het gesprek aangaan over de vraag hoe wij er als collectief voor gaan zorgen dat de afgesproken taken binnen de gestelde kaders worden uitgevoerd. Als wij als een betrouwbare partij willen worden behandeld, moeten we laten zien dat we dat zijn, ook als dat misschien schuurt met principes van autonomie. Van onze rijkspartners kunnen we dan vragen zich ook te houden aan de afgesproken uitgangspunten.

Advies Raad van State

Om meer gelijkwaardigheid te bereiken, zijn meer instrumenten nodig. De Raad van State noemde in dat verband al de versterking van de rol van de minister van BZK, de instelling van een commissie voor de beslechting van bestuurlijke geschillen, betere financiële randvoorwaarden, een stevige rol van álle overheden bij kabinetsformaties en een integrale wetgevingsaanpak.

Als vereniging onderschrijven we de opgaven die in het IBP zijn geagendeerd, het zijn thema’s die maatschappelijk op dit moment zeer relevant zijn, dringend om oplossingen vragen en alleen in samenwerking kunnen worden aangepakt. We willen niet dat de impuls die het IBP beoogt te geven aan de aanpak van grote maatschappelijke thema’s, aan kracht verliest.

Effectieve samenwerking met het rijk en andere overheden kan alleen tot stand komen op basis van wederkerigheid. De condities waaronder dat gebeurt, moeten worden aangescherpt in lijn van het advies van de Raad van State.

Samen organiseren 

Om de uitvoering efficiënter en beter te maken, kozen we als vereniging voor meer gezamenlijkheid in de uitvoering. Door onderling afspraken te maken over standaarden, krijgen gemeenten meer ruimte om aandacht te besteden aan beleidsrijke onderdelen van het takenpakket, worden schaarse expertise en kennis gebundeld en staan we sterker in het gesprek met andere partijen. En het scheelt ook veel publiek geld.

Fonds Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering

Alle gemeenten dragen bij aan het fonds Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering (GGU) waaruit de gezamenlijke uitvoeringsactiviteiten grotendeels worden bekostigd (Samen Organiseren. Door initiatieven als Common Ground ontstaat een nieuwe digitale infrastructuur voor de uitwisseling van gegevens binnen en tussen gemeenten. Met de Informatiebeveiligingsdienst (IBD) bundelen we schaarse kennis voor gemeenten. En met Gemeentelijke Telefonie zijn grote kostenbesparingen gerealiseerd.

Voorzieningen VNG

Naarmate de successen van gezamenlijke ontwikkeling toenemen, groeit ook de noodzaak om dat succes blijvend beschikbaar te houden voor de uitvoering van gemeenten. De VNG beheert een aantal voorzieningen die door alle gemeenten in hun dagelijkse processen direct of indirect worden gebruikt. Hiermee garanderen we de continuïteit van deze voorzieningen. Het gaat onder meer om het beheer van concrete voorzieningen zoals het Gemeentelijk Gegevensknooppunt Sociaal Domein en het 14+ netnummer, de Informatie Beveiligingsdienst, het waarderingsmodel voor de WOZ en het beheer van architectuur en standaarden.

Onderlinge samenhang en de zorg voor de continuïteit van alle (nieuwe) voorzieningen vragen ook in de komende bestuursperiode aandacht. Goede regie op de samenhang is nodig om efficiency-voordelen te behalen, met een goede beheerfunctie borgen we de gebruikszekerheid van nieuwe collectieve diensten door gemeenten. Over de structurele invulling, organisatie en bekostiging van het beheer moeten we als vereniging nog afspraken maken. 

Gemeenten blijven binnen de verenigingsdemocratie zelf beslissen of zij nieuwe onderwerpen via de GGU gezamenlijk willen organiseren. Lokaal wat lokaal kan en collectief wat moet, blijft ook de komende bestuursperiode ons uitgangspunt. De ALV kan standaarden verbindend verklaren voor alle gemeenten. Voor de overige gezamenlijke activiteiten binnen de GGU geldt dat individuele gemeenten ervoor kunnen kiezen of en hoe zij hieraan deelnemen.

Toekomst

Naast aandacht voor de continuïteit van voorzieningen, is een gezamenlijke visie op de doorontwikkeling van de GGU noodzakelijk. Zijn er nog andere onderwerpen waarvan de gezamenlijke aanpak kan leiden tot meer maatschappelijk voordeel en meer zekerheid in de uitvoering? Uitvoering door gemeenten is immers meer dan alleen bedrijfsvoering, informatievoorziening en generieke dienstverlening. Gezamenlijke uitvoering levert de gemeenten aantoonbaar veel op, maar vergt door groeiende beheerskosten en een mogelijk grotere reikwijdte aan activiteiten en initiatieven ook grotere gezamenlijke investeringen van gemeenten.

De Algemene Ledenvergadering heeft in juni 2019 ingestemd met de uitvoering van een brede verkenning naar de bijdrage die GGU in de toekomst kan leveren aan de aanpak van gemeentelijke uitvoeringsvraagstukken. In deze verkenning komt onder meer aan bod of er binnen de vereniging behoefte en draagvlak is voor verbreding van de activiteiten binnen de ‘derde statutaire functie.’ Daarnaast zal er aandacht zijn voor het belang van een gezamenlijke kennisinfrastructuur, adequate meerjarige financiering en het vinden van een oplossing voor het beheervraagstuk.