VNG Kompas Invoering Omgevingswet

  • Introductie

    In dit “Kompas Invoering Omgevingswet” beschrijven we de denkstappen en keuzes bij de invoering van de Omgevingswet. Het is verstandig om daarop geregeld te reflecteren, ook voor gemeenten die al langer bezig zijn.

    Dit kompas is geen wegwijzer van A naar B, het is op elk moment in het invoeringsproces bruikbaar om de gekozen route te herijken. We beschrijven de stappen om te komen tot een samenhangende invoeringsstrategie die aansluit bij de ambities en de maatschappelijke opgaven.

    Vanuit het kompas verwijzen we naar aanvullende informatie en ondersteunend materiaal.

    Het kompas is gemaakt door het Programma Omgevingswet van de VNG en wordt geregeld geactualiseerd op basis van nieuwe kennis en voortschrijdend inzicht.

    • Structuur van het kompas

      Het kompas bestaat uit 6 stappen:

      1. Kennis ontwikkelen van de bedoeling en de beoogde werking van het stelsel Omgevingswet.
      2. Gemeentelijke ambitie bepalen basis van lokale maatschappelijke opgaven.
      3. Keuzes voor het uitwerken en toepassen van de Omgevingswet in de eigen gemeentelijke context.
      4. Gemeentelijke veranderopgave en je verandertype bepalen.
      5. Invoeringsstrategie ontwikkelen.
      6. Operationele aanpak opzetten.

      Deze stappen lopen in de praktijk door elkaar en dat is niet erg. Door de onderlinge samenhang is het mogelijk om op elk moment in te stappen.

      Per stap beschrijven we het volgende:

      • Wat heb je als gemeente te doen en met wie?
      • Wanneer moeten de activiteiten zijn uitgevoerd en waarom?

      Ook staan er bij elke stap verwijzingen naar meer informatie en ondersteunend materiaal zoals dialoogmodellen, factsheets, checklists en praktijkvoorbeelden.

    • Vragen

      Als u vragen heeft over het kompas, dan kunt u contact opnemen met:

      U kunt ook terecht bij het Informatiepunt Omgevingswet. Het Informatiepunt is bereikbaar via het vragenformulier en telefonisch via  088 – 79 70 790.

  • Stap 1. Kennis van de wet

    De Omgevingswet geeft meer mogelijkheden om ambities in de fysieke leefomgeving te realiseren. Dit kan met nieuwe juridische en digitale instrumenten, meer bestuurlijke afwegingsruimte en een andere werkwijze en dienstverlening. Om de ambities van de eigen gemeente te bepalen, is het belangrijk om de essentie van de Omgevingswet goed te doorgronden.

    • Wat en wie?

      Het is belangrijk dat gemeentelijke bestuurders, raadsleden, managers, medewerkers en griffie de Omgevingswet kennen. Informeer hen over de volgende aspecten:

      • Doelen en bedoeling van de wet.
      • Planning van het wetgevingstraject.
      • Opzet en beoogde werking van het wettelijk stelsel met de nieuwe kerninstrumenten.
      • Opzet en werking van de beleidscyclus Omgevingswet.
      • Opzet en beoogde werking van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).
      • Aspecten van ‘anders werken volgens de Omgevingswet’: integraal, gebiedsgericht, in samenwerking met de regio, ketenpartners, initiatiefnemers en belanghebbenden.

      Het is belangrijk om duidelijk aan te geven wat er anders is dan nu en wat de gevolgen zijn voor ieders rol en werkwijze.

    • Wanneer en waarom?

      Zo spoedig mogelijk. De Omgevingswet treedt per 1 januari 2021 in werking. Om de wet goed in te voeren, moeten gemeenten veel complexe afwegingen en keuzes maken.

    • Meer weten?

      Ga voor meer informatie naar het dossier Omgevingswet.

      Zie tevens ook het aanbod trainingen en cursussen over de Omgevingswet van de VNG Academie.

  • Stap 2. Ambitiebepaling

    Het is van belang is om goed zicht te hebben op de gemeentelijke ambities en maatschappelijke opgaven. Wat zijn de vraagstukken en (politieke) prioriteiten die je met de Omgevingswet kunt aanpakken, versnellen, doorbreken? Bijvoorbeeld gebieds(her)ontwikkeling, aanpak leegstand, of het realiseren van een klimaatneutrale stad. Het kan ook gaan om organisatievernieuwing, innovatie van de dienstverlening of gebiedsgericht werken.

    Door te redeneren vanuit gemeentelijke vraagstukken, is het invoeren van de Omgevingswet niet een opgave op zich. De Omgevingswet is een instrument om opgaven aan te pakken. Om dat te kunnen doen, moet je weten wat je ambitie is.

    • Wat en wie?

      Dit is daarbij de centrale vraag:

      “In hoeverre wil je gebruik maken van de ruimte die de Omgevingswet biedt om vraagstukken op het fysieke domein op een andere manier aan te pakken?”

      De bedoeling van de Omgevingswet is meer ruimte te bieden voor initiatieven van burgers, ondernemers en van de overheid zelf. De Omgevingswet maakt het mogelijk de verantwoordelijkheden van de gemeente en de gemeenschap anders verdelen. Hoeveel ruimte wil je initiatiefnemers geven? Wat wil de gemeente bepalen?

      Ambitiebepaling doe je in gesprek met college, raad en ambtelijke organisatie. Daarbij zijn de volgende vragen aan de orde:

      • Hoe kijk je naar de verhouding overheid – samenleving?
      • Hoe kijk je naar de verhouding overheid – markt?
      • Wat zijn de eisen aan de dienstverlening aan burgers en ondernemers?
      • Wat betekent dat voor je rolopvatting als overheid?
      • Wat zijn je grootste maatschappelijke opgaven op het fysieke domein?
      • Wat zijn je belangrijkste politieke en organisatorische prioriteiten?
      • Wat zijn de kernkwaliteiten in de fysieke leefomgeving die je per se wilt beschermen?

      Dit gesprek kun je ook voeren samen met buurgemeenten, aangezien maatschappelijke opgaven op het fysiek domein vaak de gemeentegrenzen overschrijden. Een voordeel is dat dit een basis legt voor omgevingsvisies die op elkaar aansluiten. Samenwerking tussen overheden is sowieso nodig om de wet goed te kunnen uitvoeren. Het is raadzaam bij het gesprek over ambities ook uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke partners te betrekken.

      Deze gesprekken geven zicht op de lokale opgaven, geografische gebieden en beleidsthema’s en hoeveel ruimte je daarop wilt geven. Wat wil je loslaten en waar wil je regie op houden? De ambitie moet worden vertaald in participatiebeleid, een visie op gebiedsontwikkeling en een visie op dienstverlening.

    • Wanneer en waarom?

      Idealiter bepaal je de ambitie bij de start van de invoeringsproces en vloeit daaruit voort hoe je de Omgevingswet gaat uitwerken en toepassen. Maar je kunt deze stap ook zetten als je al een eind op weg bent. Dan kan de ambitie aanleiding zijn het invoeringsproces opnieuw te richten of te herijken.

    • Meer weten?

      De VNG heeft verscheidene samenwerkende gemeenten ondersteund bij de ambitiebepaling door de gesprekken met raden, colleges en ambtelijke organisaties – al dan niet samen met externe partners – te begeleiden. Dat doen we op basis van het dialoogmodel.

      De VNG ondersteunt gemeenten specifiek bij het gesprek met raad over de Omgevingswet. Kijk hier voor de mogelijkheden.

  • Stap 3. Toepassing van de wet

    Als duidelijk is wat de lokale maatschappelijke opgaven zijn en hoeveel ruimte er is voor initiatieven dan kun je keuzes maken voor de uitwerking van het instrumentarium van de wet.

    • Wat en wie?

      Deze stap gaat over keuzes maken voor van de uitwerking en toepassing van de Omgevingswet, passend bij je ambities en mogelijkheden op het fysieke domein. Deze keuzes hebben gevolgen voor de wijze waarop de kerninstrumenten en de ondersteunende instrumenten worden uitgewerkt. Dat geldt ook voor de andere aspecten van de Omgevingswet: bestuurlijke afwegingsruimte, regionale samenwerking, integraal werken, participatie, digitalisering en dienstverlening.

      Keuzes bij de uitwerking van de omgevingsvisie:

      • Welke maatschappelijke opgaven (uit bijvoorbeeld het coalitieakkoord) wil je de komende jaren uitvoeren?
      • Welke kernkwaliteiten in de leefomgeving wil je beschermen en behouden?
      • Wil je regionale ambities in de omgevingsvisie opnemen? En wil je daarbij samenwerken met regionale partners? Kies je voor een regionale of een lokale aanpak?
      • Wil je een bepaalde ambitie – zoals duurzaamheid – leidend laten zijn voor de gehele omgevingsvisie? Zo ja, dan moet je de overige thema’s in relatie tot die ambitie beschrijven.
      • Wil je die ambitie vastleggen in een (vrijwillig) programma? Zo ja, dan moet je daarvoor de basis leggen in de omgevingsvisie.


      Keuzes bij de uitwerking van het omgevingsplan:

      • Wil je gebiedsgericht en/of thematisch werken in het omgevingsplan?
      • Wil je dereguleren en dus zoveel mogelijk regels schrappen?
      • Wil je veel of weinig vergunningplichtig maken?
      • Welke activiteiten wil je vergunningplichtig of vergunningvrij maken?
      • Van welke activiteiten moeten initiatiefnemers melding maken?
      • Wil je veel of weinig ruimte voor maatwerk maken?
      • Wil je met omgevingswaarden werken?
      • Hoe ga je om met beleidsregels?
      • Hoe ga je om met participatie en de verantwoordelijkheid voor het horen van alle belangen?
      • Hoe wil je omgaan met bestuurlijke afwegingsruimte:
        • Hoe ga je om met de bruidsschat: stel je nieuwe regels of ga je met algemene regels werken?
        • Wil je de ruimte bij bepaalde EU- of Rijksnormen benutten door strenger te zijn of door met bandbreedtes te werken?
        • Wil je maatwerkregels stellen? Voor bepaalde thema’s en/of gebieden? Zijn die tijdelijk of permanent?
        • Hoe ga je om met de bevoegdheden die gedecentraliseerd worden, zoals bodemsanering?
           

      Ook kunnen gemeenten keuzes maken over hun werkwijze, dienstverlening en digitalisering, zoals:

      • Wat betekenen samenwerking en participatie voor de houding, gedrag en werkwijze van bestuurders en ambtenaren?
      • Moet de organisatie anders worden ingericht om integraal werken te bevorderen of is dat niet nodig?
      • Wat betekent de Omgevingswet voor de dienstverlening aan burgers en bedrijven? Hoe wordt deze ingericht en hoe worden de serviceformules vertaald naar de lokale situatie?
      • Welke werkprocessen moeten worden aangepast?
      • In hoeverre wil je die werkprocessen digitaal ondersteunen?
         

      Wil je werken met vragenbomen en zo ja, voor welke vergunningaanvragen?

    • Wanneer en waarom?

       Voor het toepassen van de wet geldt: hoe eerder gemeenten aan de slag gaan hoe beter. Om de keuzes te maken zoals in deze stap beschreven, is veel tijd nodig. Er zal veel gesprek en onderzoek nodig zijn om de consequenties van de keuzes te doorgronden. Ook zal er in de praktijk met bepaalde keuzes geëxperimenteerd moeten worden. Bereiken ze het gewenste effect? Geef jezelf daarom voldoende tijd.

      Voor het kerninstrumentarium geldt dat het overgangsrecht is geregeld in de Invoeringswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Daarin staat dat de gemeentelijke omgevingsvisie klaar moet zijn in 2024.

      De geldende bestemmingsplannen, verordeningen met regels over de fysieke leefomgeving en de bruidsschatregels (invoeringsbesluit) krijgen vanaf de datum waarop de wet in werking treedt (januari 2021) van rechtswege de status van omgevingsplan. Dat is dan nog niet het omgevingsplan zoals bedoeld in de Omgevingswet, maar een eerste verschijningsvorm ervan.

    • Meer weten?

      Er zijn al veel gemeenten aan de slag met het maken van een omgevingsvisie en/of een omgevingsplan. De VNG verzamelt allerlei gemeentelijke voorbeelden in de Databank Praktijkvoorbeelden.

      Zie ook onze factsheet omgevingsvisie. En laat je inspireren door de pilots omgevingsvisie die gemeenten uitvoeren.

      Voor het omgevingsplan worden momenteel samen met gemeenten staalkaarten ontwikkeld.

  • Stap 4. Veranderopgave en verandertype

    In deze stap bepaal je je lokale veranderopgave op basis van je ambitie met de Omgevingswet en de strategische keuzes die je hebt gemaakt over de uitwerking en toepassing van de wet. Vervolgens bepaal je welk verandertype het beste bij je gemeente past.

    • Wat en wie?

      Om je veranderopgave te bepalen, breng je op hoofdlijnen in kaart wat er moet gebeuren om je ambitie met de wet en strategische keuzes over de uitwerking en toepassing van de wet te realiseren. Het is behulpzaam om je veranderopgave langs drie sporen te formuleren:

      • Spoor Kerninstrumentarium: wat moet er gebeuren om tot een goede omgevingsvisie en een goed omgevingsplan te komen? Wat betekent dat voor de uitwerking van de overige instrumenten?
      • Spoor Anders werken: wat moet er gebeuren om de kerninstrumenten goed te laten werken in de praktijk? In hoeverre moeten bestuurders en ambtenaren daarvoor een andere werkwijze, houding en gedrag aannemen? En wat betekent dat voor de dienstverlening?
      • Spoor Informatievoorziening: wat moet er gebeuren om te kunnen aansluiten op het DSO? Welke voorbereidingen moet de gemeente treffen? En wat is er nodig om in de praktijk goed te kunnen werken met het DSO?

      De veranderopgave verschilt per gemeente, zowel in omvang als qua inhoud. Het hangt af van lokale omstandigheden en de huidige manier van werken.

      Om tot een passende invoeringsstrategie te komen is het raadzaam om stil te staan bij de vraag: hoe kijken we naar de veranderopgave? Wat zijn onze aangrijpingspunten om de veranderopgave aan te pakken? De antwoorden op deze vragen bepalen je verandertype.

      De VNG heeft een dialoogmodel ontwikkeld om je verandertype te bepalen. In dit model staan twee vragen centraal:

      • Wil je de Omgevingswet aangrijpen als kans om de gemeentelijke werkwijze en beleidskaders geheel te vernieuwen of ga je liever uit van de huidige werkwijze en beleidskaders?
      • Wil je je vooral richten op de externe opgaven en actoren in het fysieke domein of ligt de focus in eerste instantie op de eigen organisatie?

      Bij het beantwoorden van deze vragen gaat het om het bepalen van je aangrijpingspunt; waar wil je beginnen? Bij het bestaande of bij het nieuwe? Binnen of buiten? Het gaat hierbij niet om een uitsluitende keuze die in beton gegoten is.

      Afhankelijk van je antwoorden kies je positie in het assenkruis en kom je bij één van de vier verandertypen terecht:

      • Het consoliderende verandertype.
      • Het calculerende verandertype.
      • Het onderscheidende verandertype.
      • Het vernieuwende verandertype.

      Dit dialoogmodel is bedoeld om met groepen collegeleden, raadsleden en ambtenaren een opstelling te doen in het assenkruis en vervolgens met elkaar in gesprek te gaan over de posities die men heeft gekozen: waarom sta jij waar je staat? Het doel van het dialoogmodel is niet om uiteindelijk met z’n alleen in hetzelfde vak te komen staan. Het doel is om je bewust te worden van de verschillende perspectieven die er zijn op de veranderopgave en om daar een bewuste keuze in te maken. De keuze voor het verandertype is de basis voor je invoeringsstrategie (stap 5).

    • Wanneer en waarom?

      Het is aan te bevelen om uiterlijk in het voorjaar van 2018 de veranderopgave en het verandertype helder te hebben. Zodoende is er richting de datum van inwerkingtreding van de wet nog voldoende tijd om de benodigde activiteiten in gang te zetten.

    • Meer weten?

      Een beschrijving van de toepassing van het dialoogmodel. Daar vind je ook een variant met een bordspel.

      Het dialoogmodel is inmiddels door veel gemeenten gebruikt in het proces om hun ambitie, verandertype en invoeringsstrategie te bepalen. Gemeentelijke programmamanagers wisselen voorbeelden en ervaringen met het dialoogmodel uit via het ROM-netwerk van de VNG.

  • Stap 5. Invoeringsstrategie

    In deze stap bepaal je je invoeringsstrategie, die moet aansluiten bij het verandertype dat het beste bij je gemeente past.

    • Wat en wie?

      De invoeringsstrategieën zijn bedoeld om richting te geven aan de aanpak van de invoering Omgevingswet. Wat ga je doen om de wet in te voeren en je ambities ermee te realiseren?

      De invoeringsstrategieën zijn geen blauwdruk. Je kunt elementen uit de verschillende strategieën combineren en zo een lokale strategie maken die het beste bij jouw gemeente past. De kans is groot dat je strategie in de loop van het invoeringsproces verandert, of dat je voor de verschillende sporen verschillende strategieën hanteert. De onderstaande invoeringsstrategieën zijn ter inspiratie; maak je eigen strategie op maat.

      De consoliderende strategie:

      • Je gaat uit van de bestaande regels, visies en beleidskaders in jouw gemeente; die vormen de basis, van daaruit ga je doorontwikkelen om te voldoen aan de wet.
      • Je begint in huis, met een focus op de eigen organisatie: wat moet de gemeente doen om de wet in te voeren?
      • Je gaat planmatig te werk, veelal met een thematische insteek.
      • Je begint met het juridisch instrumentarium en start met desk research, bijvoorbeeld met een inventarisatie van alle verordeningen enerzijds en de nieuwe wettelijke eisen anderzijds.
      • De vakinhoud is leidend bij het maken van keuzes in de uitwerking en toepassing van de wet.
      • Je onderzoekt hoe je de huidige dienstverlening aanpast aan de eisen van de wet: verkorting van de procedures en verandering in houding en gedrag.
      • Je bent gericht op interne samenwerking tussen de verschillende vakafdelingen, met name de beleidsinhoudelijke afdelingen.

      De calculerende strategie:

      • Je gaat uit van de nieuwe situatie waarin je je ambities met de Omgevingswet hebt gerealiseerd; daar werk je naartoe.
      • Je begint in huis, met een focus op de eigen organisatie: je analyseert wat er in de organisatie moet gebeuren om de nieuwe situatie te bereiken.
      • Je gaat resultaatgericht te werk; welke activiteiten en investeringen leveren het meeste resultaat op?
      • Je begint met het maken van een impactanalyse zodat je zicht krijgt op de opgave waar de organisatie voor staat. Daar wordt vervolgens een businesscase bij gemaakt, zodat je weet waar de kosten en baten liggen.
      • Efficiency en effectiviteit zijn leidend bij het maken van keuzes in de uitwerking en toepassing van de wet.
      • Je onderzoekt hoe je de huidige dienstverlening aanpast aan de wet en gericht op efficiency en kosten: korte procedures en efficiënt klantcontact. 
      • Je bent gericht op interne samenwerking tussen de verschillende inhoudelijke vakafdelingen en de afdelingen financiën en informatievoorziening.

      De onderscheidende strategie:

      • Je begint buiten; bij de verschillende gebieden in de gemeente en bij de initiatiefnemers.
      • Je gaat uit van de bestaande opgaven in die gebieden – transformatie, leegstand, krimp – en bedenkt hoe de Omgevingswet bij de aanpak daarvan kan helpen.
      • Je gaat gebiedsgericht te werk: waar kun je met behulp van de Omgevingswet het verschil maken?
      • Je begint met pilots en experimenten om te ondervinden hoe het werken met de Omgevingswet kan bijdragen aan de aanpak van bepaalde opgaven.
      • De gebiedsopgaven zijn leidend bij het maken van keuzes in de uitwerking en toepassing van de wet.
      • Je hebt een visie op dienstverlening waarbij het gebeid en het initiatief centraal staan. Je richt de dienstverlening zo in dat het klantcontact eenvoudig en beter wordt en in dienst staat van de gebiedsopgaven.
      • Je bent gericht op externe samenwerking met initiatiefnemers, projectontwikkelaars en ketenpartners.

      De vernieuwende strategie:

      • Je begint buiten; bij de mensen die in de gemeente wonen, werken en recreëren en die ideeën hebben over de ontwikkeling van de gemeente.
      • Je gaat uit van de nieuwe situatie waarin je je ambities met de Omgevingswet hebt gerealiseerd; daar werk je naartoe.
      • Je gaat procesmatig te werk; je ontwerpt een proces waarin je de mensen in de gemeente met elkaar in gesprek brengt zodat zij hun ideeën en opvattingen kunnen uitwisselen.
      • Je start met dialoog in de samenleving; om te horen wat mensen van de gemeente vinden, hoe zij naar hun leefomgeving kijken en wat hun ideeën voor gebiedsontwikkeling zijn.
      • De uitkomsten van deze dialoog zijn leidend bij het maken van keuzes in de uitwerking en toepassing van de wet.
      • Je hebt een innovatieve visie op dienstverlening waarbij de initiatiefnemer en de belanghebbende centraal staan. Je richt de dienstverlening zo in dat de continue dialoog met de samenleving centraal staat.
      • Je bent gericht op externe samenwerking met burgers, ondernemers en andere maatschappelijke partners, maar ook met andere bestuurlijke en regionale partners.
    • Wanneer en waarom?

      Aan te bevelen is om in 2018 de veranderopgave en het verandertype helder te hebben, en een bijpassende invoeringsstrategie te hebben bepaald. Als je al een invoeringsstrategie hebt, kun je die door het nieuwe college en de nieuwe raad laten herijken.

    • Meer weten?

      Een beschrijving van de invoeringsstrategieën.

      Veel meer inspiratie voor de aanpak van de invoering Omgevingswet lees je in de essays “Variëteit voor Verandering” Kristel Lammers (VNG) en “Doe maar gewoon” van Martijn van der Steen en Arwin van Buuren (NSOB).

  • Stap 6. Aanpak

    Zodra je ambitie, strategische keuzes, veranderopgave en verandertype bekend zijn en je een bijpassende invoeringsstrategie hebt ontwikkeld, kun je de operationele aanpak bepalen. De VNG heeft voor verschillende aspecten van de invoering van de Omgevingswet checklists gemaakt.