De beleidsbegroting van een gemeente heeft altijd een programmaplan. Dat is grotendeels een uitwerking van de strategische visie van de gemeente, zoals deze bijvoorbeeld in het raads- en collegeprogramma is vastgelegd.
Het programmaplan heeft een aantal verplichte onderdelen:
- de te realiseren programma's
- een overzicht van de algemene dekkingsmiddelen
- een overzicht van de kosten van overhead
- het bedrag voor de heffing voor de vennootschapsbelasting, en
- het bedrag voor onvoorzien
De onderdelen 2 t/m 5 maken geen deel uit van de programma’s, het zijn aparte hoofdstukken binnen het programmaplan. Deze vier kunnen overigens wel samen in een hoofdstuk worden opgenomen, zolang het maar aparte onderdelen binnen de begroting zijn.
De programma’s zijn onderdeel van het programmaplan. Een programma is gedefinieerd als 'een samenhangend geheel van activiteiten'. Deze definitie laat gemeenten ruimte om hier zelf invulling aan te geven en de begroting aan te passen aan de lokale context. Het aantal programma’s verschilt dan ook per gemeente. In de meeste gevallen komen de programma’s overeen met de gemeentelijke beleidsvelden.
Inhoud programma
Elk programma moet antwoord geven op de zogenoemde vier W-vragen:
- Wat willen we bereiken?
- Wat gaan we daarvoor doen?
- Wie zijn daarbij betrokken?
- Wat mag het kosten?
NB: gemeenten zijn vrij om de W-vragen anders te formuleren, zolang daarmee maar wordt ingegaan op wat er wettelijk in een programma moet staan.
Rol gemeenteraad
De begroting is zo ingedeeld dat elke doelgroep zijn eigen informatie krijgt. De gemeenteraad heeft als belangrijkste doel te sturen op maatschappelijke effecten in de gemeente. Het is de bedoeling om dat te bereiken met bepaalde middelen en met bepaalde activiteiten. Daarom moet de raad vanuit zijn kaderstellende rol invloed uitoefenen op hoofdlijnen. De raad stuurt dus in het algemeen op programmaniveau en soms ook op een iets lager niveau.
Dat betekent dat de raad bijvoorbeeld beslist over het aantal programma’s, over hoe de activiteiten onder een programma worden samengevoegd en hoe de verplichte taakvelden aan de programma’s worden toegedeeld. Dat gebeurt gewoonlijk wanneer een nieuwe raad wordt benoemd, de programma-indeling wordt dan voor de komende raadsperiode vastgelegd.
Wanneer raadsleden meer willen weten over bepaalde onderwerpen, hebben zij van het college meer informatie nodig over de taakvelden. Het college stuurt in het algemeen op dit niveau, en soms ook op het niveau van zelfbenoemde subtaakvelden.
Wat willen we bereiken?
Het moet duidelijk zijn wat de doelstelling is van de activiteiten van een gemeente rond een bepaald onderwerp. Dat geldt ook voor de vraag wat het beoogde maatschappelijke effect van deze activiteiten is. Daarom moet de doelstelling van een programma voldoende concreet geformuleerd zijn.
Om te voorkomen dat colleges de vraag naar de doelstellingen van een programma te vrijblijvend invullen, hebben sommige gemeenten in hun begroting nog een vraag toegevoegd, namelijk: ‘En wanneer zijn we tevreden?' Een andere manier waarop de raad de kaders kan aanscherpen is door binnen een programma deelgebieden aan te wijzen waarvoor de vier W-vragen apart beantwoord worden.
Indicatoren
Bij het beantwoorden van de vraag wat een gemeente wil bereiken, wordt regelmatig gebruik gemaakt van indicatoren. Om het makkelijker te maken gemeenten onderling te vergelijken moeten vanaf begrotingsjaar 2017 de beoogde maatschappelijke effecten ten minste worden toegelicht aan de hand van een verplichte set beleidsindicatoren. Daarover is meer te vinden onder ‘beleidsindicatoren’.
Wat gaan we daarvoor doen?
Het antwoord op de tweede ‘W-vraag’ maakt duidelijk op welke wijze gemeenten ernaar streven de gewenste maatschappelijke effecten van een programma te bereiken.
Wie zijn daarbij betrokken?
Om haar doelstellingen te bereiken werkt de gemeente vaak samen met partijen waarin zij ook een bestuurlijk en financieel belang heeft. Dat betekent dat de gemeente zeggenschap in deze organisatie heeft omdat zij er stemrecht in heeft of in het bestuur is vertegenwoordigd. En het betekent dat de gemeente die partij een bedrag ter beschikking heeft gesteld wat niet verhaald kan worden als deze organisatie failliet gaat.
Verbonden partijen
De gemeente is verantwoordelijk voor de taken die deze zogeheten ‘verbonden partijen’ uitvoeren. Daarom moeten raadsleden voldoende inzicht hebben in de manier waarop deze partijen betrokken zijn bij de realisatie van de programmadoelen. Ook moet duidelijk zijn wat de rol van deze partijen precies is. Op deze plaats in de programmabegroting staat dan ook beleidsmatige informatie over de betrokkenheid van verbonden partijen.
Financiële informatie over de verbonden partijen en eventuele risico’s voor de gemeente is terug te vinden in de paragraaf ‘verbonden partijen’.
Wat mag het kosten?
Per programma moet een raming van de baten en lasten worden opgenomen. Wanneer blijkt dat de voornemens te veel geld gaan kosten, kan de raad besluiten om de wensen aan te passen of op zoek gaan naar extra budget buiten het programma om.
Meer informatie
De wettelijke basis voor de programma’s is vastgelegd in art 8.3 van het BBV.
Algemene dekkingsmiddelen zijn inkomsten van een gemeente waarvoor geen bestedingsdoel is bepaald. Dat betekent dat de gemeente deze vrij kan besteden (in tegenstelling tot de specifieke dekkingsmiddelen).
Gemeenten mogen zelf bepalen hoe zij de algemene dekkingsmiddelen in de begroting opnemen. Het overzicht moet in ieder geval de volgende onderdelen bevatten:
- Lokale heffingen, waarvan de besteding van de opbrengst niet gebonden is. Denk bijvoorbeeld aan OZB, toeristenbelasting, precario en hondenbelasting
- Algemene uitkering. Een van de uitkeringen die gemeenten van het Rijk krijgen is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Gemeenten hoeven zich niet te verantwoorden over de besteding van de algemene uitkering richting het Rijk en kunnen deze, met inachtneming van wet- en regelgeving, vrij besteden aan taken die het Rijk heeft opgedragen of aan eigen beleid. De verantwoording vindt plaats aan de gemeenteraad.
- Dividend, een vergoeding die wordt uitbetaald aan aandeelhouders.
- Saldo van de financieringsfunctie, dit is het verschil tussen de toegerekende rekenrente aan de programma’s en de werkelijk betaalde rente over de lang- en kortlopende leningen. Ook wel het renteresultaat genoemd.
- Overige algemene dekkingsmiddelen. Dit zijn overige inkomsten waar geen bestedingsdoel voor is bepaald. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld boetes, of rente die bespaard wordt. Wanneer de raad heeft afgesproken dat de opbrengsten van een lokale heffing (zoals bijvoorbeeld de hondenbelasting) uitsluitend worden ingezet om een specifiek beleid te financieren (zoals bijvoorbeeld het hondenbeleid) is het verdedigbaar om dit ook onder de overige algemene dekkingsmiddelen te plaatsen.
Rol gemeenteraad
Algemene dekkingsmiddelen zijn bedoeld om de programma’s uit te voeren die de gemeenteraad heeft vastgesteld. Ook kunnen zij gebruikt worden om de tekorten op programma's te financieren. De gemeenteraad heeft geen invloed op de algemene uitkering of het dividend wat een gemeente ontvangt. De gemeenteraad kan wel invloed uitoefenen op de hoogte van lokale heffingen.
Een positief renteresultaat komt ten gunste van de exploitatie en is vrij besteedbaar voor de gemeente. Anderzijds komt een negatief renteresultaat ten laste van de exploitatie en algemene middelen.
Gemeenten moeten vanaf begrotingsjaar 2017 een apart overzicht van de kosten van de overhead opnemen in het programmaplan. Dat is afgesproken om de raad meer inzicht te geven in de totale kosten van de overhead voor de gehele organisatie en haar meer zeggenschap te geven over die kosten. Wettelijk is het voldoende om alleen het totaalbedrag aan overhead op te nemen. Om goed inzicht te krijgen, is het nuttig om afspraken te maken over een gewenste nadere specificatie van de overheadkosten.
Definitie overhead
In de programma's moeten alleen de kosten worden opgenomen van het primaire proces. De kosten moeten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken en activiteiten. Activiteiten die onder de overhead vallen, zijn grofweg in te delen in: ondersteunende afdelingen (zoals activiteiten van personeelszaken, facilitaire zaken, financiën) en ondersteunende personen op de taakvelden (zoals activiteiten van leidinggevenden, secretariaat).
Om te kunnen vaststellen welke kosten onder de overhead vallen, is de volgende definitie opgesteld:
Alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces.
Rol gemeenteraad
De gemeenteraad kan het percentage overhead alleen op de lange termijn beïnvloeden: kortetermijnbezuinigingen op bijvoorbeeld personeel kosten uiteindelijk vaak erg veel geld. Om dit te kunnen beïnvloeden is het allereerst belangrijk dat de raad kan zien hoe dit cijfer zich verhoudt ten opzichte van andere gemeenten. Daarom is het percentage overhead een van de indicatoren die verplicht bij de programma’s moeten worden opgenomen.
Doordat de overhead op een apart taakveld wordt begroot, staan de overheadkosten niet meer bij de producten/taakvelden van bijvoorbeeld leges, riolering en afvalverwerking. De wijze waarop overhead wordt meegenomen in de berekening van maximaal kostendekkende tarieven moet daarom worden toegelicht in de paragraaf lokale heffingen. De gemeenteraad moet hiertoe de methodiek voor de toerekening van overhead aan maximaal kostendekkende tarieven opnemen in de financiële verordening (‘verordening 212’).
Meer informatie
Als gevolg van de invoering van de 'Wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen' zijn gemeenten verplicht vennootschapsbelasting (Vpb) te betalen als zij een fiscale onderneming hebben. Deze wet is, mede onder druk van de Europese Commissie, ingevoerd om een gelijk speelveld te maken tussen overheidsondernemingen en private ondernemingen.
Gemeenten moeten daar rekening mee houden: de Vpb is immers een last, en die maakt deel uit van het stelsel van baten en lasten en het resultaat. Daarom moet de Vpb vermeld worden als een onderdeel van het programmaplan.
De post ‘onvoorzien’ is bedoeld als dekking voor (een schatting van) uitgaven die niet zijn voorzien in de begroting. Het bedrag hiervoor wordt geraamd per programma of voor de begroting in zijn geheel. Het is wettelijk voorgeschreven dat er een post ‘onvoorzien’ wordt opgenomen in de gemeentebegroting. Er wordt echter niet verplicht gesteld wat de hoogte van deze post is. Het gereserveerde bedrag mag ook 0 zijn.
Rol gemeenteraad
De gemeenteraad kan in de financiële verordening aanvullende regels formuleren. De raad kan daarin bijvoorbeeld besluiten dat het college geen uitgaven mag doen ten laste van de post onvoorzien waarvan verondersteld mag worden dat deze politiek gevoelig liggen, zonder voorafgaande toestemming van de raad.
Voor het toelichten van de effecten van beleid op de programma’s gebruiken gemeenten beleidsindicatoren. Vanaf begrotingsjaar 2017 zijn alle gemeenten verplicht dit in ieder geval te doen aan de hand van een vaste set beleidsindicatoren.
Deze indicatoren versterken de mogelijkheden van raadsleden om te sturen. Door het opnemen van dergelijke niet-financiële informatie kunnen namelijk ook raadsleden zonder specifieke financiële kennis makkelijker een inschatting maken van de resultaten die via de voorgestelde beleidskeuzes behaald moeten worden. Bovendien is het door de vaste set beleidsindicatoren eenvoudiger om gemeenten te vergelijken met andere gemeenten.
Natuurlijk kan iedere gemeente ervoor kiezen om ook nog aanvullende indicatoren op te nemen die de gemeente zelf belangrijk vindt om op te sturen.
Rol gemeenteraad
Met de beleidsindicatoren kunnen raadsleden zich een beeld vormen van de (beoogde) effecten van het gemeentelijk beleid. Indicatoren moeten echter geen doel op zichzelf worden. Een laag percentage jongeren met jeugdhulp kan bijvoorbeeld positief zijn als de gemeente een goede preventieve aanpak hanteert, maar is wellicht minder gunstig indien bepaalde jongeren geen jeugdhulp ontvangen die dat wel nodig hebben.
Veel belangrijker dan de waarde van de indicator is dus het verhaal achter het cijfer. Welke beleidskeuzes hebben daartoe geleid? Wat is het aandeel van de inzet van de gemeente ten opzichte van die van andere actoren? En welke sociaalgeografische kenmerken, externe ontwikkelingen of niet-beïnvloedbare factoren dragen bij aan de hoogte van het cijfer? Degelijke informatie kunnen raadsleden gebruiken om te sturen op maatschappelijke effecten.
Waarstaatjegemeente.nl
Via de website waarstaatjegemeente.nl kunnen raadsleden, net als andere belangstellenden, de (meeste) verplichte indicatoren terugvinden. Ook zijn er op deze website veel andere gegevens te vinden die voor raadsleden waardevol kunnen zijn.