Rondom het thema ‘Bodem & Ondergrond’ spelen meerdere, actuele opgaven. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de bodem en de ondergrond de letterlijke en figuurlijke fundering is van veel andere opgaven die spelen in de fysieke leefomgeving. 

Een belangrijke opgave waar gemeenten mee te maken hebben is de inpassing, aanpassing en uitbreiding van ondergrondse netwerken door andere maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie, klimaatadaptatie en woningbouwopgave. Een andere opgave betreft het borgen of verbeteren van de bodemkwaliteit. PFAS en andere zeer zorgwekkende stoffen, lood en de vergrijzing van het grondwater, maar ook het dumpen van drugsafval, hebben een negatieve impact op de (chemische) bodemkwaliteit. Tot slot zijn er de regionale urgente opgaves voor veel gemeenten zoals bodemdaling of droogte. Het kapitaalintensieve karakter van de ondergrond en de daarop liggende openbare ruimte zorgt ervoor dat de bodem moet worden aangepakt om financiële gevolgen te reduceren. Urgente opgaven waar gemeenten mee aan de slag zijn, maar toch blijkt dat op bepaalde punten de uitvoeringskracht van gemeenten hapert. In deze casestudy worden de belangrijkste knelpunten aangestipt en worden de effecten op de uitvoeringskracht inzichtelijk gemaakt.

Bodem komt pas als onderwerp op de politieke agenda bij incidenten

In veel gemeenten is het onderwerp bodem een onderwerp dat ‘zweeft’ door de gemeentelijke organisatie. Een inschatting van experts op dit thema is dat bij 60% à 70% van de gemeenten bodem niet consequent op de agenda staat en/of dat dedicated personen bezig zijn met het onderwerp. Dit in tegenstelling tot de bovengrond waar planologen en ruimtelijke ontwikkelaars de ruimtelijke ordening waarborgen. De meest genoemde reden voor het ontbreken van een vaste plek op de agenda is dat menig maatschappelijke opgave, denk aan de energietranstie of klimaatadaptatie, de bodemopgave lijken te overstijgen. De bodem wordt gezien als een middel om andere opgaven te dienen, terwijl juist om die reden bodem weer een volwaardige plaats moet krijgen aan de bestuurlijke tafel (1).

Het ontbreken van een voldoende sterke ambtelijke organistie kan als karatkeristiek worden gezien voor de status van het onderwerp. De afgelopen jaren zijn de nodige besparingen doorgevoerd binnen het fysieke domein, zo ook op het gebied van onderhoud van kapitaalgoederen waar de bodem en ondergrond ook onder vallen. Dit heeft geresulteerd in een aanpak waarbij het beheer en onderhoud in de loop van de jaren minder is geworden en pas urgent wordt na incidenten. In het onderzoek van BMC wordt dit stelsel van beheer en onderhoud vergeleken met een piepsysteem: na incidenten neemt de aandacht toe, die vervolgens weer wegebt  (2). 

Het instorten van de kademuur in Amsterdam in september is kenmerkend voor de situatie voor veel gemeenten in verkeren (3). Oud-wethouder Sharon Dijksma gaf onder meer aan dat veel bruggen en kademuren in slechte staat zijn door het uitblijven van het benodigde onderhoud. Dit bleek het gevolg van stelselmatig te weinig geld uittrekken voor de openbare ruimte, wat speelt sinds de jaren ’80. Onderhoud aan de openbare ruimte was ‘geen sexy onderwerp’ (4). Ondanks de jarenlange waarschuwingen vanuit de ambtelijke organisatie is vanuit de politiek de keuze gemaakt om gelden voor andere doeleinden beschikbaar te maken.

Wel grondprijzen, maar geen (grond)waarde voor de bodem en de ondergrond 

De druk op de bodem wordt steeds groter, met name in stedelijke gebieden. Er is sprake van een concurrentiestrijd tussen de verschillende maatschappelijk vraagstukken waar gemeenten mee te maken hebben, waarbij de bodem wordt gezien als de oplossing. Veelal geldt het credo 'wie het eerst komt, wie het eerst maalt'. Dit zorgt ervoor dat de druk op de ondergrond de komende jaren alleen maar toe zal nemen. Bodem en ondergrond zijn om die reden voor gemeenten belangrijke middelen om invulling te geven aan diverse maatschappelijke vraagstukken, maar de bodem en de ondergrond worden nog niet gezien als assets en zeker nog niet zo gewaardeerd. 

Indien er waarde aan de bodem wordt gekoppeld, heeft dit veelal te maken met de grondprijs. Deze wordt berekend door onder andere te kijken naar de locaties en de (beoogde) functie op de grond. Het recente onderzoek van de Stec Groep laat zien hoe gemeenten in het algemeen invulling geven aan hun grondbeleid, maar laat ook direct zien dat de bodem of de ondergrond geen onderdeel uitmaken van het bepalen van de grondprijs (5). In de grondprijsbepaling wordt zodoende niet of in beperkte mate gekeken naar andere functies naast het ‘dragen’ van vastgoed.

Impact van ingrepen in de ondergrond nog onvoldoende doorzien 

Tegelijkertijd worden werkzaamheden aan de grond wel als kapitaalintensief gezien, met name in de gebouwde omgeving. Door werkzaamheden in de ondergrond is er sprake van een verkorting van de technische en economische levensduur van de kapitaalgoederen. Immers, om aan de slag te gaan in de bodem en ondergrond is het nodig de openbare ruimte open te breken, terwijl dit vanuit technisch of financieel oogpunt niet wenselijk is. De inschatting van experts is dat de levensduur door deze tussentijdse ingrepen een derde korter wordt. 
 
Daarnaast brengen de werkzaamheden aan de bodem en ondergrond ook risico’s met zich mee qua veiligheid en financiële en maatschappelijke schade. Zo blijkt uit data van WIBON dat in 2019 er meer dan € 33 miljoen schade was door graafwerkzaamheden (6). De maatschappelijke schade is hier een veelvoud van, zeker in tijden van thuiswerken wanneer door graafwerkzaamheden de stroom of het internet wegvalt. Maar graafschade kan ook resulteren in gevaarlijke situatie, zoals in Diemen in 2014. Hier raakten 15 mensen gewond als gevolg van graafschade aan een gasleiding (7). 

Data over bodem en ondergrond versnipperd, sectoraal en niet digitaal 

Om waarde aan de bodem te kunnen geven, zijn data nodig. Data en informatie zijn cruciaal voor het agenderen en nemen van toekomstige besluiten voor de bodem en ondergrond. Tegelijkertijd zijn deze data veelal versnipperd, sectoraal ingericht en lang niet in alle gevallen digitaal beschikbaar (8). Hierdoor is het lastig zo niet onmogelijk voor gemeenten om een totaaloverzicht te bieden en samen met (keten)partners invulling te geven aan de verschillende opgaven.  
 
Voor effectieve besluitvorming op het onderwerp bodem en ondergrond zijn goede en complete data essentieel. Nu zijn veel van de digitale data versnipperd aanwezig binnen gemeentelijke organisaties, maar bovendien zijn grote delen van de data aanwezig bij anderen, zoals omgevingsdiensten, waterschappen, provincie en soms bedrijven (zoals drinkwaterwinbedrijven en grote grondwateronttrekkers). 
 
Initiatieven zoals de Basisregistratie Ondergrond (BRO) kunnen helpen bij het verzamelen en bundelen van verschillende informatie. Door data (openbaar) beschikbaar te maken kunnen deze door andere organisaties worden ontsloten om goed inzicht te krijgen in hoe de bodem in elkaar steekt, maar ook over wat bekend is over de bestaande en toekomstige inrichting. Op deze manier kan een compleet beeld worden geschetst van de opgave voor de ruimtelijke ordening. 

Huidige werkwijze creëert concurrentiestrijd tussen maatschappelijke opgaven

Verschillende rapportages benoemen de relatie tussen bodem en ondergrond enerzijds en de maatschappelijke opgaven anderzijds, zoals de energietransitie, klimaatadaptatie, verstedelijking, duurzame voedselproductie en waterkwaliteit (9) (10) (11). Tegelijkertijd is er een beperkte hoeveelheid bodem en ondergrond beschikbaar om invulling te geven aan deze opgaven. Niet voor niets is er door Bodem+ een kennisagenda opgesteld die dient als toetsinstrument bij het maken van keuzes over welke opgaven prioriteit krijgen (12). 
 
Al enkele jaren wordt deze ‘concurrentiestrijd in de bodem’ aangekaart, omdat de bodem ‘vol’ dreigt te raken. Zo werd al in 2017 door de gemeente Leiden aangegeven dat bij de aanleg van de leidingen voor het warmtenet er onvoldoende ruimte was (13). Ook door de oud-directeur Hans Tijl van Geo en Bijzondere Projecten werd die drukte benoemd in zijn maandelijkse column: 'Wie denkt dat het in onze steden druk is bóven de grond, heeft nog nooit een kijkje ónder de grond genomen.' (14) Tijl pleitte voor meer grip op de ondergrondse ruimtelijke ordening om alle opgaven hun plek te kunnen geven. Mocht er onvoldoende grip komen, dan zal dit ook gevolgen hebben voor de verschillende maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie en de verstedelijking van gebieden.
 
Het stilvallen van het proefproject in Purmerend rondom het gasvrij maken van woningen toont de complexiteit van de opgave voor de bodem en ondergrond aan (15). Niet alleen is het proefproject uiteindelijk duurder uitgevallen, maar ook toont het project aan hoe moeilijk het is de verschillende werkzaamheden, zoals het aanleggen van een warmtenet en vervangen van de riolering, op elkaar af te stemmen. 

In het rapport van VNG en Deltares wordt om die reden ook geconcludeerd dat een andere manier van werken benodigd is (11). Door de drukte in de ondergrond is het nu nodig om al in het voortraject de verschillende ambities van gemeenten en de benodigde informatie op orde te hebben, voordat er keuzes over de invulling van de ondergrond worden gemaakt. Er is vanuit gemeenten meer behoefte aan regie door middel van 3D-ordening (boven- én ondergronds), of zelfs 4D-ordening waarin ook de factor ‘tijd’ wordt meegenomen (16). De gemeente Amsterdam heeft in die lijn zelfs een nieuwe lijn van ontwerpen ontwikkeld waarin ‘de ondergrond en een meervoudig functiegebruik voorop [staan]’. (17)

Gebrek aan regie, samenwerking en urgentie op het dossier bodem en ondergrond

Op verschillende vlakken van het dossier bodem en ondergrond is er behoefte aan meer regie, samenwerking en/of urgentie. Zoals beschreven is er toenemende druk op de bodem door de verschillende maatschappelijke opgaven. Gemeenten zijn gebaat bij een handelingsperspectief en/of coördinatie die de verschillende maatschappelijke opgaven met elkaar verbindt (12) (11). 
 
Tegelijkertijd is er vanuit gemeenten de sterke behoefte dat de opgaven voor de bodem en ondergrond op basis van samenwerking en gelijkwaardigheid worden opgepakt. Handreikingen en handelingskaders moeten meer in overeenstemming met gemeenten worden vastgesteld in plaats van dat het Rijk deze oplegt. Zo is het ‘tijdelijke handelingskader’ voor de PFAS-problematiek opgesteld door het Rijk, maar zijn de kosten voor gemeenten en andere decentrale overheden (18). Door betere samenwerking met gemeenten op deze onderwerpen kan worden gekeken naar een meer op maatgerichte aanpak die minder kosten met zich meebrengt. 
 
Daarnaast is het voor een effectieve aanpak ook noodzakelijk om samen te werken en over ‘grenzen’ heen te kijken. Zo is voor het aanpakken van de ondermijnende (milieu)criminaliteit de behoefte aan meer coördinatie tussen de verschillende overheidsorganisaties om tot een effectieve aanpak te komen (19). In de evaluatie van het KWALIBO wordt onder meer voorgesteld dat de werking van het stelsel kan worden verbeterd door intensivering van samenwerking in de keten, gecombineerd met beter instrumentarium en eenduidigere formulering van normen (20)

Tot slot noemen meerdere onderzoeken de noodzaak voor meer urgentie vanuit bestuurders voor de verschillende onderwerpen in het dossier. Zo blijkt uit het onderzoek ‘De markt de baas’  dat er onvoldoende urgentie en de wil wordt gevoeld in de sector om de milieucriminaliteit aan te pakken (21). Een zelfde constatering wordt gedaan voor het stelsel van kwaliteitsborging: meer urgentie met betrekking tot de negatieve gevolgen van milieu-overtredingen en de naleving van KWALIBO (20).

Te weinig financiële middelen beschikbaar aan de voor- en achterkant

Gemeenten hebben te weinig financiële middelen beschikbaar om goed invulling te kunnen geven aan het dossier bodem en ondergrond, terwijl aan de andere kant de gevolgen in relatie tot de ondergrond, onder meer door bodemdaling, te groot zijn om door gemeenten gedragen te kunnen worden.

Het rapport ‘Dalende bodems, stijgende kosten’ van het Planbureau voor de Leefomgeving geeft aan dat bij ongewijzigd beleid de herstelkosten door bodemdaling in de miljarden lopen (22). Voor de infrastructuur in stedelijk gebied kan dit oplopen tot ruim € 5 miljard, terwijl het herstellen van funderingen van huizen kan oplopen tot € 16 miljard.  
 
De mogelijke (financiële) consequenties door bodemdaling en het oplossen ervan overstijgen individuele gemeenten (23). Zo blijkt uit onderzoek dat de levenscycluskosten van gemeentelijke infrastructuur op veengrond 2 keer zo hoog is als die van infrastructuur op zandondergrond (24). De daling van de Nederlandse bodem moet worden gezien als een nationaal probleem; gemeenten kunnen hierbij wel fungeren als aanjagers om het probleem aan te pakken.

Vanuit verschillende invalshoeken wordt aangegeven dat er te weinig beschikbare capaciteit is om invulling te geven aan alle taken en verantwoordelijkheden die in het dossier zitten. Uit het rapport ‘De markt de baas’ komt naar voren dat het ambtelijk apparaat voldoende geëquipeerd is om de taken uit te voeren, maar dat er onvoldoende capaciteit is om aanvullende of verdiepende activiteiten uit te voeren (21). Een zelfde geluid komt naar voren uit het project BOGO: 'medewerkers zijn vaak helemaal volgepland en tijd voor het maken van kennisrijk beleid is daardoor beperkt.' (11) Ook qua toezicht en handhaving is er onvoldoende capacititeit beschikbaar, wat leidt tot een ongelijk speelveld en zodoende ook een lagere pakkans bij bodemvergrijpen (20).

Relevante kennis ontwikkelen en delen vraagt om nieuwe competenties 

Een belangrijke constatering is dat in potentie de benodigde kennis aanwezig en beschikbaar is om integrale afwegingen te maken (11). Daar staat tegenover dat gemeenten veelal nog sectoraal zijn ingericht en dat mede om deze reden kennis nog gebrekkig wordt gedeeld. De overgang van sectoraal naar integraal denken vergt andere competenties van ambtenaren om kennis op een juiste manier te delen binnen de gemeentelijke organisatie. 

Daarnaast hebben de recente decentralisaties er mede voor gezorgd dat veel bodemtaken bij omgevingsdiensten terecht zijn gekomen; daardoor zijn zij ook verantwoordelijk geworden voor het toezicht en handhaving op het dossier bodem en ondergrond. Omdat omgevingsdiensten meerdere gemeenten dienen, is het belangrijk dat vanuit gemeenten hier de samenwerking wordt gezocht om de benodigde kennis onderlig te delen. 

Tot slot is er vanuit gemeenten de behoefte aan meer samenwerking met externe partijen. Veel kennis zit op dit moment bij kennis- en onderzoeksinstellingen zoals het RIVM, TNO en Deltares. Tegelijkertijd is juist het kennisniveau op de ministeries afgezwakt, mede door het verdwijnen van een ministerie als VROM. Om de verschillende belangen van gemeenten te dienen is het belangrijk dat het kennisniveau van gemeenten (en omgevingsdiensten) voldoende op orde is om de gevraagde integrale afwegingen te maken.

Referenties

1. Scheffer, Michiel. Advies bodem. VNG. 2020.
2. BMC. Het kraakt en het piept. 2020.
3. NOS Nieuws. Kademuur in centrum Amsterdam deels ingestort. NOS. 1 september 2020.
4. —. Amsterdam betaalt prijs voor decennia achterstallig onderhoud kademuren. NOS Nieuws. 1 september 2020.
5. Stec Groep. Wat is grond waard? Onderzoek naar gemeentelijk grondprijsbeleid. 2020.
6. Agentschap Telecom. Infographic WIBON en schade door graven 2019. 2020.
7. Vergeer, Bart. Gemeenten dragen onvoldoende bij aan het voorkomen van graafschade. NPO1 Radio. [Online] 28 juni 2020. [Citaat van: 7 december 2020.]
8. Cobouw. Ruimtegebrek in de bodem vraagt om meer regie en digitalisering. Cobouw. 16 juli 2020.
9. Deltares. Regioprojecten Bodem en Ondergrond in de Omgevingsvisie. 2018.
10. Dutch Soil Platform. Actualisatie kennisagenda bodem en ondergrond: Maatschappelijke opgave en kennisbehoefte 2018. 2018.
11. VNG. BOGO - Bodem en ondergrond in omgevingsbeleid. 2020.
12. Bodem+. Kennisbehoefte. Bodem+. [Online] [Citaat van: 7 december 2020.] 
13. Mudde, Leo. De sociale impact van de ondergrond. VNG Magazine. 15 december 2017, 20.
14. Tijl, Hans. Houd grip op de ruimtelijke ordening van de ondergrond. Binnenlands Bestuur. [Online] 31 oktober 2019. [Citaat van: 7 december 2020.] 
15. Voogt, Sam de. Proefproject ‘van gas af’ stilgelegd. NRC. 15 oktober 2020.
16. Gefundeerde stedelijke opgaven. Vergeer, Marco. 4, sl : Landschap, 2020.
17. MRA. Boek en webinar over ontwerpen openbare ruimte in steeds vollere omgeving. Metropoolregio Amsterdam. [Online] 27 mei 2020. [Citaat van: 23 december 2020.] 
18. Ybema, Jan. Burgemeester Van der Zwan: Rijk moet opdraaien voor PFAS-kosten. Friesch Dagblad. 18 november 2019.
19. IPO, VNG & Unie van Waterschappen. Position paper SO Toezicht en Handhaving IPO VNG UvW. VNG. [Online] 8 oktober 2020. [Citaat van: 8 december 2020.] 
20. Witteveen+Bos. Beleidsevaluatie Kwaliteitsborging Bodem: DEEL 1 Hoofdrapport. 2020.
21. CCV. De markt de baas: Een verkenning naar ervaren knelpunten in de aanpak milieucriminaliteit. 2019.
22. Planbureau voor de Leefomgeving. Dalende bodems, stijgende kosten. 2016.
23. Bouwman, Hans. Wat doen we tegen bodemdaling? Lessen uit Rotterdam en Woerden. Stadszaken. 17 april 2019.
24. Sweco. Kosten in beeld, Platform Slappe Bodem. 2018.