In 2015 kwam een grote stroom vluchtelingen uit oorlogsgebieden op gang waarvoor gemeenten de noodopvang en huisvesting moesten verzorgen. Tegelijkertijd moesten gemeenten ook hard aan het werk om hiervoor draagvlak bij hun inwoners te vinden.

Intussen speelde – iets meer op de achtergrond – de voorbereiding van de implementatie van de Omgevingswet. De veranderingen die de wet met zich meebrengt vragen een grondige voorbereiding, zowel inhoudelijk als procesmatig. De nieuwe Woningwet en de toenemende druk op de woningmarkt maken het woonbeleid opnieuw een groot thema. Naast de dringende behoefte aan nieuwbouw, ligt er ook veel werk in de transformatie van bestaande bouw. Niet alleen op het gebied van verduurzaming, maar ook in het vinden van specifieke oplossingen voor de woonbehoefte van ouderen en kwetsbare groepen. In krimpgebieden komt daar nog een saneringsopgave voor leegstaand vastgoed bij. Van recentere datum is de grote aandacht voor klimaat en energie. Een flink aantal gemeenten heeft al een ambitieuze agenda opgesteld en investeert in energietransitie, klimaatadaptatie en circulaire economie.

Veel gemeenten spannen zich in voor het versterken en vitaliseren van de lokale democratie, daarbij ondersteund door de programma’s ‘Democratic Challenge’ en ‘Democratie in Actie!’. Het versterken van de betrokkenheid van inwoners staat in deze programma’s voorop. Tegelijkertijd zien we ook een minder gewenste vorm van betrokkenheid bij het lokaal bestuur ontstaan: bedreigingen en agressie jegens bestuurders en ondermijning van de democratische orde.

De samenwerking tussen gemeenten op het gebied van uitvoering en dienstverlening is sterk gegroeid, vooral daar waar digitale processen het werk ondersteunen. Sommige vraagstukken zijn te complex om lokaal goed te kunnen oplossen; op andere vraagstukken is voordeel te behalen door het met elkaar te organiseren. Deels gebeurt die samenwerking op regionale schaal, maar steeds vaker wordt ook gekozen voor collectieve uitvoering. Voorbeelden zijn de Digitale agenda 2020, de Smart City-strategie en de bundeling van activiteiten in Samen Organiseren.

Relevante rapporten en adviezen

Gemeenten zijn de eerste overheid, de overheid waartoe inwoners zich als eerste wenden. De toename van het aantal gemeentelijke taken heeft daar sterk aan bijgedragen. Tegelijkertijd kunnen gemeenten het steeds minder goed alleen af. Veel opgaven moeten zij regionaal of samen met andere overheden oppakken. Maar het bestuurlijk bouwwerk van Nederland is nog ingericht op de situatie van een eeuw geleden, een situatie waarin de overheid een andere rol en positie had dan nu en waarin de verantwoordelijkheden van de verschillende overheidslagen anders waren gedefinieerd. Die veranderingen in het bestuurlijke landschap, aangevuld met maatschappelijke ontwikkelingen zoals hierboven beschreven, vragen om nieuwe oplossingen. In de afgelopen periode zijn over deze vraagstukken verschillende rapporten verschenen. Hieronder beschrijven we in het kort een aantal centrale thema’s uit die rapporten: gelijkwaardigheid, democratie, meerschaligheid, differentiatie.

Gelijkwaardigheid

In alle onderzoeken naar de veranderende rol van het openbaar bestuur is gelijkwaardigheid een kernbegrip. Dit heeft een aantal redenen. Allereerst is door de decentralisaties de wederzijdse afhankelijkheid van overheden groter geworden. Omdat maatschappelijke ontwikkelingen in toenemende mate onvoorspelbaar zijn, moet het openbaar bestuur een groot adaptief vermogen ontwikkelen. De meeste grote maatschappelijke opgaven kunnen niet door één overheidslaag worden opgevangen. Een ‘multilevel-’ of netwerksamenwerking is veel productiever dan een hiërarchische verhouding.

Horizontalisering van de verhoudingen betekent dat cultuur en processen inmiddels minstens zo belangrijk zijn als structuren. Als medeoverheden over handelingsruimte beschikken en verschillende arrangementen kunnen uitproberen, ontstaan verschillende oplossingen voor gelijksoortige vraagstukken. In hun rapporten stellen Wim Deetman en de Raad van State dat de rol van medeoverheden bij kabinetsformaties moet worden versterkt, zodanig dat er sprake is van gezamenlijke probleemanalyses, mogelijke oplossingen en de verantwoordelijkheden die de partners daarbij willen en kunnen dragen. Een regeerakkoord moet vervolgens voldoende ruimte bieden voor nader overleg met de medeoverheden, vergelijkbaar met de wijze waarop het overleg met de sociale partners plaatsvindt.

De Raad van State vindt versterking van de rol van de minister van BZK noodzakelijk, pleit voor instelling van een commissie voor beslechting van bestuurlijke geschillen, een integrale wetgevingsaanpak, betere financiële randvoorwaarden voor gemeenten en herijking van het toezicht. Een deel van deze adviezen over gelijkwaardigheid is meegenomen in de totstandkoming van het Interbestuurlijk Programma (IPB).

Meervoudige democratie

Democratie is veel breder dan politiek. Gemeenten experimenteren volop met nieuwe vormen van democratie door inwoners actief bij beleidsontwikkeling en besluitvorming te betrekken. Behoud van de positie van de gemeenteraad is daarbij een aandachtspunt. De gemeentelijke democratie moet meer ‘inclusief’ worden.

In recente publicaties wordt nader ingegaan op het belang van ‘maatschappelijke of participatieve democratie’. De overheid moet volgens ‘de menselijke maat’ en vanuit een duidelijk toekomstbeeld handelen.

Meerschaligheid, variaties in samenwerking

Zoals we al in De Gemeente 2020 constateerden moet het openbaar bestuur zich in vormgeving aanpassen aan maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven in de samenleving. Meerschaligheid is een maatschappelijke en bestuurlijke realiteit. Voor gemeenten betekent dit niet alleen samenwerken in de verschillende functionele bestuurlijke regio’s, maar ook met verder weg gelegen gemeenten met gelijksoortige opgaven of met medeoverheden in Nederland of daarbuiten. Ook heeft de lokale overheid een rol in de tussenruimte tussen rijksoverheid, maatschappelijke organisaties, bedrijven en inwoners.

De Raad van State roept in dit verband op tot een nadere bezinning op de positie van regio’s. De derde VNG-Denktank pleit ervoor na te denken over bovengemeentelijke vormen van middenbestuur, vooral op sociaaleconomisch gebied.

Ook de vierde VNG-Denktank, over regionale samenwerking, constateert dat opgaven moeten worden opgepakt in netwerken. De Denktank roept hierbij op om vooraf goed stil te staan bij de definitie van de opgave, het netwerk waarin de opgave speelt en het sturingsprincipe dat hierbij hoort. Het is nodig om te investeren in gedeeld denken en ervoor te zorgen dat zaken worden geborgd en verbonden.

Differentiatie en maatwerk

Een belangrijk argument voor decentralisatie van taken is dat gemeenten beleid kunnen voeren dat is afgestemd op de wensen van inwoners. Niet 
alleen kan dit leiden tot een grotere betrokkenheid van inwoners bij het bestuur, maar ook tot meer innovatie. Immers, als gemeenten verschillende oplossingen uitproberen voor maatschappelijke problemen, wordt duidelijk wat wel en wat niet werkt. Op nationale schaal is dit soort experimenten vaak te riskant. Essentieel voor het slagen van decentralisaties is dat er ruimte is voor maatwerk. De uitdaging is om dit niet ten koste te laten gaan van kernwaarden als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

De taken die aan gemeenten zijn toebedeeld, zijn niet altijd op gemeentelijke schaal op te pakken. Als het bijvoorbeeld om gespecialiseerde taken gaat of om taken die alleen in grote steden voorkomen, krijg je in plaats van nabijheid juist schaalvergroting als gevolg, vaak in de vorm van regionale samenwerking. Een mogelijkheid om hier structureel iets aan te doen is taakdifferentiatie, dat in verschillende onderzoeken overigens verschillend gewaardeerd wordt. De kern van differentiatie, zoals bijvoorbeeld bepleit door de Commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur en Van den Berg, is dat er onderscheid wordt gemaakt in bevoegdheden van gemeenten. Een centrumgemeente kan in dit model taken uitvoeren voor de regiogemeenten en legt hierover verantwoording af in de eigen gemeenteraad. Bij een dergelijke overdracht zou het bij voorkeur moeten gaan over beleidsarme of hooggespecialiseerde taken.

Meer informatie

De op deze pagina genoemde rapporten en adviezen vindt u hieronder, in de volgorde waarin ze zijn genoemd: 

• Deetman, W.J. (2017), De vierde dimensie - Kennis vergaren, kennis delen, agenderend zijn. Eindrapportage Evaluatie VNG Governance (pdf, 1,6 MB)
• Raad van State (2016), En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein (pdf, 11 MB)
• De Gemeente 2020: Verenigingsstrategie en collectieve agenda (pdf, 1,8 MB)
• Derde VNG-Denktank (2016), Maatwerkdemocratie: naar een krachtiger trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie (pdf, 5,8 MB)
• Vierde VNG-Denktank (2018), Werkende samenwerking. Handelingsopties van gemeenten voor het versterken van regionale economie en arbeidsmarkt (pdf, 4,3 MB)
• Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur (2016), Op weg naar meervoudige democratie (pdf, 315 kB)
• Berg, J.Th.J. van den (2019), Taakdifferentiatie, een alternatief voor herindeling en gemeenschappelijke regeling (pdf, 798 kB)