Vanuit de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) krijgen gemeenten een aanwijsbevoegdheid: de mogelijkheid om gebieden aan te wijzen die voor een bepaalde datum overgaan op een duurzaam alternatief voor aardgas. In de Wgiw worden ook instructieregels opgenomen die de betaalbaarheid voor bewoners waarborgen bij het inzetten van deze aanwijsbevoegdheid. Om het gesprek hierover te kunnen voeren hebben de VNG en het rijk onderzoek laten doen naar potentiële kaders voor betaalbaarheid.
Achtergrond
Het door bureau Berenschot uitgevoerde onderzoek (pdf, 3,2 MB) heeft op een neutrale wijze een groot aantal potentiële kaders vergeleken en de uitwerking hiervan in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk onderzocht. Dat is nodig zodat gemeenten transparante besluiten kunnen nemen die rechtszekerheid bieden, robuust, uitlegbaar en toetsbaar zijn en rekening houden met de potentiële financiële consequenties voor gebouweigenaren, huurders en de overheid.
Het onderzoek vormt een startpunt en basis voor bestuurlijke gesprekken over de invulling van mogelijke landelijke kaders voor betaalbaarheid. Zodat die uiteindelijk vertaald kunnen worden naar wet- en regelgeving en beleid, zoals de instructieregels betaalbaarheid onder de Wgiw.
Onderzoeksdoelen
Het doel van dit onderzoek was potentiële kaders voor betaalbaarheid in beeld te brengen en te onderzoeken als input voor het gesprek hierover tussen de VNG en het rijk, vooruitkijkend naar de mogelijke inzet van de aanwijsbevoegdheid. Het onderzoek geeft antwoord op de hoofdvraag ‘Wat zijn mogelijke kaders voor betaalbaarheid in de context van de Wgiw, en wat zijn de onderlinge voor- en nadelen van deze kaders?’
Via de onderzochte kaders krijgen gemeenten duidelijkheid en handelingsperspectief bij de mogelijke inzet van hun bevoegdheden volgens de Wgiw. Aanvullend hierop staan in het rapport verschillende andere interessante bevindingen. Hieronder volgt een aantal van deze bevindingen en conclusies van het onderzoek.
Onderzochte potentiële kaders
Bij aanvang van het onderzoek zijn verschillende potentiële kaders op een rij gezet. Na een uitgebreide analyse op basis van vooraf vastgestelde criteria is besloten om 4 kaders te selecteren en nader te onderzoeken:
- Woonlastenneutraal: Een huishouden gaat na de overstap naar een aardgasvrij verwarmingsalternatief per jaar niet meer betalen dan in de oude situatie.
- Terugverdientijd over de levensduur: De overstap naar een nieuwe situatie moet zichzelf terugverdienen binnen een bepaalde maximale termijn.
- Percentage van het besteedbaar inkomen: De nieuwe maandlasten mogen niet meer dan een bepaald percentage van het besteedbaar inkomen bedragen (energiequote).
- Mate van instemming: Bewoners in de wijk bepalen zelf of de overstap betaalbaar is op basis van een financieel aanbod van de gemeente.
Beoordeling onderzochte kaders
Er is een uitgebreid aantal criteria vastgesteld waarmee de onderzoekers sterke en minder sterke kanten van mogelijke kaders hebben beoordeeld. Hieruit blijkt dat geen van de kaders op alle criteria het beste scoort. Kader 1, woonlastenneutraal, en kader 2, terugverdientijd over de levensduur, lijken gemiddeld gezien iets beter te scoren. Deze kaders lijken op elkaar. maar hebben verschillen in achtergrond, uitlegbaarheid en robuustheid.
Woonlastenneutraal: Dit kader voert terug op het Klimaatakkoord en is voor de VNG leidend. Veel partijen verwachten dat dit kader het meest aansluit bij de belevingswereld van bewoners. Het sluit overigens niet uit dat kosten in de loop van de tijd toch kunnen stijgen, ook als er niets verandert in de huidige situatie zullen de kosten mogelijk stijgen.
Terugverdientijd over de levensduur: Dit kader is te zien als een vorm van woonlastenneutraliteit over langere tijd. Dit kader sluit het beste aan bij de toelichting bij het amendement Erkens en kan hiermee mogelijk onderdeel worden van de Wgiw. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is dat de kosten voor bewoners binnen dit kader in eerste instantie kunnen stijgen en er een negatief effect op het besteedbaar inkomen is. Na enkele jaren echter zullen de baten groter zijn dan de kosten. Uiteindelijk, over de levensduur gezien, verdienen investeringen zichzelf wel terug en zijn de kosten en baten ten minste gelijk.
Dit kader biedt meer ruimte om met bijvoorbeeld een annuïtaire leningvorm te werken, zonder dat dit een subsidie hoeft te zijn. Deze leningvorm is voor dit kader waarschijnlijk passender dan voor het kader woonlastenneutraal. Een nadeel van het kader terugverdientijd over de levensduur kan zijn dat dit niet altijd aansluit bij de beleving van bewoners, complexer te communiceren is dan bijvoorbeeld kader 1 en daardoor op minder draagvlak kan rekenen.
Percentage van het besteedbaar inkomen: Een voordeel van dit kader is dat het rekening houdt met de draagkracht van huishoudens. Een nadeel is dat het voor een deel van de inkomens tot flinke verschillen kan leiden ten opzichte van de referentiesituatie. Dit kan tot toekomstige ongelijkheid leiden omdat inkomens kunnen veranderen zijn, waardoor het kader ten koste gaat van het draagvlak. Tot slot zijn er flinke uitdagingen bij de uitvoerbaarheid.
Mate van instemming: Dit kader lijkt positief omdat er draagvlak moet zijn bij de overgrote meerderheid van de bewoners en gebouweigenaren. Het kan tegelijkertijd ook tot polarisatie en onrust leiden omdat de tegenstellingen en financiële uitgangsposities van huishoudens verschillend kunnen zijn. Dit kader is daarbij minder robuust dan andere kaders omdat verschillende stemmingen, bijvoorbeeld na wijzigingen van het plan, wisselende uitkomsten kunnen hebben.
Overige onderzoeksresultaten
Overgrote meerderheid: Onderdeel van het onderzoek was om een visie te geven op hoe kan worden bepaald wat een ‘overgrote meerderheid’ is, uitgedrukt in een percentage. De hoogte van dit percentage heeft uiteraard een belangrijke invloed op het draagvlak bij bewoners en gebouweigenaren. De conclusie is dat het vastleggen van wat we onder ‘overgrote meerderheid’ verstaan uiteindelijk een politieke keuze is.
Positie huurders en verhuurders: Het is van belang goed rekening te houden met de betaalbaarheid voor woningeigenaren, huurders en verhuurders. Het moet voor alle doelgroepen betaalbaar zijn om het besluit van gemeenten om het transport van aardgas te beëindigen te kunnen uitvoeren.
Uitrekenen van betaalbaarheid: Uit het onderzoek blijkt dat het technisch goed mogelijk moet zijn om de gemiddelde betaalbaarheid voor woningeigenaren en huurders in een plangebied te berekenen. Om te voorkomen dat berekeningen te zeer verschillen, is het belangrijk dat er landelijk overeenstemming is over te hanteren rekenregels en kengetallen en deze tijdig te actualiseren. Dit kan bijvoorbeeld in de instructieregels betaalbaarheid worden vastgelegd. Omdat sommige kosten en baten heel lokaal bepaald worden, moeten gemeenten ruimte krijgen om onderbouwd af te wijken van bepaalde (landelijke) kengetallen.
Financiële gevolgen kaders: De keuze voor een bepaald kader garandeert geen betaalbaarheid voor individuele woningeigenaren en zegt ook niet dat kosten niet kunnen stijgen. Wel kan hiermee berekend worden wat er gemiddeld gezien nodig is om ervoor te zorgen dat de overgrote meerderheid binnen een bepaald kader voor betaalbaarheid mee kan doen. En wat het mogelijk kost om een hoger percentage woningeigenaren mee te krijgen in een positief besluit.
Gevoeligheden: Op basis van dit onderzoek zijn ook enkele gevoeligheden te benoemen die zeer bepalend zijn voor de kosten en baten. Voor warmtenetten ligt dit voornamelijk in het vastrecht en de prijs van warmte. Deze worden bepaald door kosten voor de warmtebron en aanleg van de warmte-infrastructuur. In het geval van all-electric varianten zijn vooral de hoogte van nettarieven, investeringskosten en rentetarieven zeer bepalend.
Hoe verder?
Het onderzoek is gericht op de ontwikkeling van landelijke kaders voor betaalbaarheid. Het is bewust neutraal opgesteld zodat er een feitelijk gesprek kan plaatsvinden tussen de VNG en het rijk. Er vindt op dinsdag 26 november een debat plaats in de Eerste Kamer over de Wgiw en de Bgiw wordt later voorgehangen in de Tweede Kamer. Het kabinet kan op basis hiervan vervolgens een besluit nemen over de kaders. Deze keuzes zullen vertaald worden in instructieregels voor betaalbaarheid in de Wgiw. Deze instructieregels vormen uiteindelijk het kader waarop gemeenten de betaalbaarheid moeten toetsen bij gebruik van de aanwijsbevoegdheid. De komende maanden zal meer duidelijk worden hoe de uitwerking in instructieregels eruit komt te zien en wat dit betekent voor gemeenten die de bevoegdheid uit de Wgiw willen inzetten.
VNG-inzet op betaalbaarheid
Voor de VNG blijft het streven naar woonlastenneutraliteit (kader 1 uit onderliggend onderzoek) voor de overgrote meerderheid (geen individuele garantie), zoals dat is beschreven in het Klimaatakkoord, het uitgangspunt. Dit is dan ook meegenomen in het onderzoek. De VNG streeft ernaar dat de resultaten van dit onderzoek worden meegenomen in de ontwikkeling van landelijke instructieregels voor betaalbaarheid zodat gemeenten zorgvuldige en uniform uitlegbare besluiten kunnen nemen. Hiermee geven we onder andere invulling aan de motie Warmtetransitie, alleen als het betaalbaar is.