De behoefte aan regels verschilt per transitie

Ondernemers zorgen voor dynamiek, bedrijvigheid en werkgelegenheid en spelen een belangrijke rol in maatschappelijke en economische transities. Gemeenten dragen hieraan bij door hulp, ondersteuning en begeleiding. De uitvoering van de transities staat echter steeds meer onder druk als gevolg van stijgende kosten, bezuinigingen en beschikbare menskracht. De regeldruk verschilt echter per transitie. Zo is de regelgeving voor de energietransitie en de verduurzaming van de bouw dwingender. 'Voor de transitie naar een circulaire economie is er niet of nauwelijks dwingende regelgeving', stelt Sannerijn Jansen van Circularities, waarbij zij aantekent dat er wel regels zijn op het gebied van duurzaamheid, die deze transitie een impuls geven.

Om de circulaire economie op gang te brengen, zou sprake moeten zijn van dwang, stelt ISAR, een expert-groep van de VN. ISAR analyseert rapportages van bedrijven op financiën en duurzaamheid. Sannerijn Jansen voegt toe: 'een lichtpuntje is de wet op de producentenverantwoordelijkheid die nu in de maak is. Door deze wet behouden bedrijven de verantwoordelijkheid voor hun product. Niet alleen voor de productie, maar ook in de inzameling en verwerking en voor afval.' Er is ook een Wet circulaire economie in de maak. OmgevingsdienstNL heeft de ambitie om op dit thema en de uitvoerbaarheid van de wet een bijdrage te leveren.

Regels die innovatie stimuleren

Het maatschappelijk belang om ondernemers mee te krijgen in de transities is groot. Om de landelijke ambities te realiseren, is er behoefte aan regels die de transities een impuls geven. Maar soms staan regels innovaties eerder in de weg dan dat deze ondernemers stimuleren. ‘Mooie initiatieven zijn niet tot ontplooiing gekomen omdat de vergunning niet verleend werd. Regelgeving blokkeerde’, aldus Sannerijn Jansen. 'Stel, een particulier geeft opdracht voor de bouw van een bio-based woning met gebruikmaking van bijvoorbeeld stro of lisdodde en vraagt een vergunning aan. Dan krijgt deze veel vragen zoals of het materiaal brandbaar is of kan worden aangetoond dat het isolatiemateriaal gelijkwaardig is aan ander materiaal. Het is niet zo dat de realisatie van de bio-based woning daardoor onmogelijk wordt, maar het vergt veel tijd en inspanning om met de bouw van de grond te komen.'

Het slagen van transities kan dan ook niet los gezien worden van een analyse van en het zo nodig aanpassen van bestaande regelgeving.  Dat kan door (juridisch) ruimte te geven om te experimenteren, dit stimuleert innovatie en vermindert weerstand.

Effectieve regels

Voor ondernemer en gemeente is het van belang dat regels actueel, begrijpelijk, logisch en uitlegbaar zijn. ‘Want het kan in veel gevallen best simpeler’, zegt Annet Busweiler van OmgevingsdienstNL. 'Voor ons als toezichthouders en handhavers en voor ondernemers is dat beter. Simpele en eerlijke regels dragen bij aan naleving van de regels.' Busweiler ziet dat wet- en regelgeving complexer wordt. Dat betekent dat in de vergunningverlening vaker om maatwerk wordt gevraagd. Daarnaast zegt Busweiler dat gezien de krapte op de arbeidsmarkt in combinatie met complexere regelgeving, termijnen halen steeds moeilijker wordt.  

Het bevoegd gezag moet de mogelijkheid hebben om regels aan te passen als deze niet werken. Dat gebeurt nu niet of onvoldoende. Maatwerk staat soms op gespannen voet met de snelheid van het realiseren van beleidsdoelstellingen. De wethouder of gedeputeerde moet in zo’n situatie een regel kunnen aanpassen. Dit probleem kan worden voorkomen door consequente toepassing van de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO).  

Up-to-date regels

Transities worden ook belemmerd doordat de regelgeving nog achterloopt bij de klimaatdoelstellingen. Het ontbreken van de regels is lastig. Anticiperen op toekomstige regels is dat ook. Ruben van Brenk van de VNG noemt bijvoorbeeld de doelstelling van een aardgasvrije samenleving via de wijkaanpak. 'Deze doelstelling moet pas in 2050 zijn gerealiseerd, maar je moet vandaag al wel beginnen om dit doel te realiseren. Gaandeweg zullen er meer regels komen met verplichtingen voor ondernemers, maar deze zijn er nog niet. Op een gegeven moment wordt er geen aardgas meer geleverd. Bij ongewijzigd beleid is dat in een derde van de wijken over 8 jaar een feit.'

Voor de bouw: herziening plannen

Vanaf januari 2024 is het Bouwbesluit vervangen door het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het Bbl is de nieuwe leidraad voor de bouw: het bevat eisen waaraan bouwwerken moeten voldoen om de benodigde kwaliteit en veiligheid te kunnen garanderen. Een herziening van het Bbl is nodig na bijna 12 jaar, in ieder geval een plan voor de komende jaren. Dat geldt voor zowel het Bbl alsook de onderliggende NEN-normen, de uitwerkingsvoorschriften. Afspraken zijn zeer gewenst over ‘wanneer wat wordt opgepakt’ aldus Andrew Wiersma van de VNG.  

 Elementen die aandacht verdienen in het Bbl:

• Klimaat adaptief en natuur inclusief bouwen.
• Circulair en bio-based bouwen, inbegrepen het afbouwen van de afvalstromen.
• Energietransitie en de gevolgen op brandveiligheid, met name voor waterstof in woningen en batterijen in woningen met zonnepanelen.
• Verduurzaming gebouwvoorraad, die geen plicht kent, behalve voor label C kantoren.
• Afstemming gebouwenvoorraad op de vergrijzing, m.n. de brandveiligheid van een flatgebouw.
• Niveau van eisen gerelateerd aan ‘flexibel’ bouwen of herbestemming van gebouwen, alsook de eisen van particulier opdrachtgeverschap. Kwaliteitseisen aan tijdelijke gebouwen zijn namelijk lager dan die aan permanente gebouwen.

De gemeentelijke rol

Een goede dienstverlening is essentieel voor de mate waarin regeldruk beleefd wordt. Veelal ontbreekt helaas de benodigde capaciteit, volgens Kees van der Laan van de VNG. 'We moeten terug naar de rol waar de gemeente goed in is, namelijk dienstverlening zowel ‘op straat’ als ‘aan de balie’. ‘Aan de balie’ maakt de gemeente het verschil door ondernemers in een voortraject van een vergunningaanvraag te adviseren; op straat zit de meerwaarde in goed weten wat er in de betreffende wijk of straat speelt en hiertoe maatwerk te kunnen leveren.'

Het belang van een ondernemersloket

Vergunningaanvragen worden ingediend bij het Omgevingsloket dat daartoe is ingericht vanuit de nieuwe Omgevingswet, al dan niet voorafgegaan door vooroverleg met de gemeente. Maar het regelstelsel is complex. Voor ‘maatwerk’ wat betreft producten en toepassing daarvan heeft de MKB- branche veelal een adviseur in huis, die de regels hapklaar uitlegt voor de leden. Denk bijvoorbeeld aan de regels rondom de Single Use Plasticrichtlijn door HorecaNL. RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) beantwoordt vragen van ondernemend Nederland over duurzaam, agrarisch, vernieuwend en internationaal ondernemen en biedt voorlichting, advies en financiering. RVO stelt regelingen op, voert ze uit en zorgt voor de naleving van wetten en regels.  

Dat werkt volgens Kees van der Laan voor de betrokkenden ongetwijfeld goed, maar met de gemeente en haar inwoners is dan geen contact bij aanvang van de plannen en wordt overzicht gemist. Meer gemeenten kiezen daarom voor het inrichten van een ondernemersloket. Een gemeente dient zo'n loket zelf te organiseren. Dat is niet wettelijk verplicht, maar vanuit economisch perspectief is dat zeer aan te bevelen. Aan het loket zou men dan de regels en de uitzonderingen moeten kennen, de ondernemer kunnen helpen en beschikken over gespecialiseerde kennis en kunde.  

'Het ondernemersloket kan ook regionaal georganiseerd worden', aldus Wieke van der Zouwen van de VNG. 'Ondernemers door heel Nederland zitten immers met vergelijkbare vragen. Dit lijkt kostenefficiënter, en veel gemeenten hebben hiervoor slechts een beperkt budget. Je kunt je dan voorstellen dat er een rol is weggelegd voor de gemeente, die ondersteund wordt vanuit een regionaal of landelijk loket.'

Verantwoordelijkheid in de praktijk

Neem het onderwerp afvalstoffen. Voor secundaire bouwstoffen - van een afvalcentrale, licht verontreinigde grond, sloop restproducten – is er verfijnde regelgeving. Maar deze blijkt in de praktijk voor gemeenten arbeidsintensief en deels niet effectief te zijn. Henk van den Berg van de VNG: 'Een bedrijf dat in de praktijk vervuilende secundaire bouwstof levert, zou dit op moeten ruimen, maar dat gebeurt vaak niet. In de regel werkt het zo dat als de inspanning om te saneren niet opweegt tegen het milieurendement een bedrijf niet gedwongen wordt iets te doen. Je kunt als producent dus gemakkelijk je verantwoordelijkheid ontlopen. Beter kun je zeggen: jij bent als producent verantwoordelijk.'

De uitvoering is neergelegd bij de gemeente. Die staat aan de lat voor handhaving en het zoeken van een oplossing. Dat vraagt zoveel capaciteit dat het niet realistisch is om te verlangen dat gemeenten alles oplossen. Wat hierin speelt is dat het rijk geen duidelijke keuze voor producentverantwoordelijkheid maakt, mede omdat het bang is dat een bedrijf naar het buitenland gaat. Dan wordt de gemeente met het probleem opgezadeld, terwijl de oplossing ligt bij de regels die het rijk maakt voor de verantwoordelijkheid die een producent van secundaire bouwstoffen heeft.  

Concluderend

Als regels innovatie belemmeren is een aanpassing van bestaande regelgeving nodig. Om ambities waar te maken is er ook behoefte aan regels die de transities een impuls geven, met name voor transities die nog niet of nauwelijks dwingende regels kennen is dit gewenst. Om aan de klimaatdoelstellingen te voldoen, moeten regels geüpdatet worden. De regelgeving loopt nu achter op de klimaatdoelstellingen, terwijl er nu begonnen moet worden om de doelstellingen voor 2050 te realiseren. Verder is er behoefte aan een verbetering van de regelgeving. In de eerste plaats door toepassing van de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO), waarbij regels vooraf gecheckt worden. Op de tweede plaats door bij de implementatie van een regel (juridische) ruimte geven om te experimenteren. Ten derde door de mogelijkheid te hebben om een regel aan te passen.

De regeldruk is ook te verlagen door een verbetering van de dienstverlening. Het zou de gemeente hierbij erg helpen als de inrichting van een ondernemersloket wettelijk verplicht wordt gesteld. De gemeentelijke dienstverlening is ook te verbeteren door verantwoordelijkheden te leggen waar zij thuishoren. De sanering van vervuilde grond met name ligt nu veelal op het bordje van de gemeente. Ondernemers zouden meer verantwoordelijkheid kunnen nemen waarbij het rijk regels stelt die meer inspanning vragen van de ondernemer. Het zal de gemeente ontlasten, omdat capaciteit dan voor andere taken kan worden ingezet.