De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan voor de hele fysieke leefomgeving en haar grondgebied. De omgevingsvisie is een verplicht instrument voor het Rijk, de provincie en de gemeente. Het Rijk maakt een nationale omgevingsvisie, de provincie een provinciale omgevingsvisie en de gemeente een gemeentelijke omgevingsvisie.

De fysieke leefomgeving houdt niet op bij de grens van een gemeente, waterschap of provincie. De verantwoordelijkheden en omgevingsvisies van andere bestuursorganen maken daarmee deel uit van de context van de zelf op te stellen omgevingsvisie. Goede samenwerking, afstemming en verbinding is dus van groot belang.

De omgevingsvisie is zelfbindend voor de bestuurs­laag die het heeft opgesteld. De omgevingsvisies van het Rijk en de provincies werken dus niet rechtstreeks door in de omgevingsvi­sie van de gemeente. De gemeenteraad dient uiteraard wel reke­ning te houden met omgevingsvisies van andere bestuursorganen.

Vormvrij

De Omgevingswet en bijbehorende memorie van toelichting geven een kader voor wat een omgevingsvisie moet zijn. De omgevingsvisie is vormvrij, maar moet wel elektronisch raadpleegbaar zijn en voldoen aan de publicatiestandaarden in het digitale stelsel. Afhankelijk van ambities, tijdhorizon en thematiek kan daar op een eigen wijze inhoud aan worden gegeven.

Vaste elementen

De omgevingsvisie moet inhoudelijk in elk geval de volgende elementen bevatten:

  • Een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving: waar bestaat de fysieke leefomgeving uit en wat is de kwaliteit ervan?
  • De hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van het grondgebied: wat gebeurt er/ gaat er gebeuren aan ontwikkelingen en instandhouding van het grondgebied?
  • De hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid: wat zijn de na te streven doelen en op welke manier worden die bereikt?

Instrumenten

Naast de omgevingsvisie kent de Omgevingswet ook de instrumenten omgevingsplan, omgevingsvergunning en programma. Deze instrumenten zijn belangrijk schakels in de beleidscyclus en vormen gezamenlijk een samenhangend geheeld.

Fysieke leefomgeving

De fysieke leefomgeving is breder dan alleen de ruim­telijke aspecten. De wet noemt verplichte aspecten die integraal terug moeten komen in de omgevingsvi­sie. Daarin zit bijvoorbeeld het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt en het nalaten van activi­teiten. Ook ontwikkelingen op het gebied van cultu­reel erfgoed, energie-infrastructuur, landbouw, land­schap, milieu, natuur en water worden volgens de memorie van toelichting bij de wet meegewogen en beschreven.

Een omgevingsvisie bestrijkt daarmee de hele breedte van de fysieke leefomgeving zoals bedoeld in de Omgevingswet. De omgevingsvisie is dus niet een optelsom van beleidsvisies voor de diverse domeinen, maar een samenhangende visie op strategisch niveau.

Meer informatie

Elke gemeente moet uiterlijk in 2024 haar omgevingsvisie hebben vastgesteld. De gemeentelijke omgevingsvisie leent zich echter goed om in aanloop naar de inwerkingtreding van de wet al mee te experimenteren. Dit is heel nuttig bij het voorbereiden op de Omgevingswet.

Gemeentelijke werkwijze

Eén van de verbeterdoelen van de Omgevingswet is om meer ruimte te bieden voor initiatieven van burgers, ondernemers en van de overheid zelf. Het helpt in de voorbereiding als de gemeente zich de vraag stelt in hoeverre zij gebruik wil maken van de ruimte die de Omgevingswet biedt: Hoeveel ruimte wil de gemeente de initiatiefnemer geven en wat willen ze zelf blijven bepalen? Deze ambities kunnen het beste bepaald worden in een gesprek met college, raad, ambtelijke organisatie en buitenwereld.

Veelomvattend

Het opstellen van de omgevingsvisie is een veelomvattende klus. Het is daarom handig om het opstellen van de omgevingsvisie goed te verankeren in het projectteam Omgevingswet. Aangezien de omgevingsvisie een integratie is het verstandig om het huidige sectorale beleid, de actualiteit daarvan en de verhouding tussen de verschillende onderdelen in kaart te brengen.

Ook de raad en het college hebben een rol in het opstellen van de omgevingsvisie, en kunnen vroegtijdig bij de voorbereidingen betrokken worden zodat zij zelf invulling kunnen geven aan hun rol. Een gemeentelijke omgevingsvisie moet voldoen aan dezelfde eisen als elke omgevingsvisie 

Eisen en keuzes 

Bij het opstellen van de verplichte omgevingsvisie heeft een gemeente veel beleidsvrijheid. Toch stelt de Omgevingswet wel een aantal eisen aan een omgevingsvisie. VNG heeft spiekbriefjes opgesteld. Het spiekbriefje omgevingsvisie geeft antwoord op de volgende vragen:

  • Wat zijn verplichtingen zonder keuzemogelijkheden?
  • Waar heeft u als gemeente een verplichting met een keuzemogelijkheid?
  • Waar heeft u keuzes indien het relevant is in uw gemeente?
  • Waar heeft u geen verplichting, enkel een keuze?

Zoals de titel al verklapt is deze lijst geen compleet overzicht van alle eisen en keuzemogelijkheden maar een hulpmiddel voor de meest relevante onderwerpen bij het maken van een omgevingsvisie.

Verschillende partijen

Ook buiten de eigen organisatie zijn er verschillende partijen die betrokken kunnen en moeten worden bij het opstellen van de omgevingsvisie. De samenleving kan betrokken worden door verschillende vormen van participatie, de Inspiratiegids Participatie kan hiervoor als inspiratie dienen.

Om integraal in de keten te kunnen werken is het goed om de relatie te leggen met interbestuurlijke partners, zoals de provincie en het waterschap, en ketenpartners, zoals de omgevingsdienst, veiligheidsregio of eventueel buurgemeenten. Het helpt om procesafspraken met hen te maken, en deze ook te beproeven in de praktijk.

Meer informatie

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) beschrijft de langetermijnvisie op de fysieke leefomgeving in Nederland. Daarnaast geeft het Rijk met de NOVI aan wat de nationale belangen zijn en doet zij richtinggevende uitspraken over de inrichting van Nederland. In 2019 zal de NOVI worden vastgesteld.

Intensieve samenwerking

De maatschappelijke opgaven kunnen niet langer door één overheid worden opgepakt en opgelost. Ze vra­gen om een intensieve samenwerking tussen overheden. Denk bijvoorbeeld aan de ener­gietransitie of de woningbouwopgave. Het rijk, gemeenten, provincies en waterschappen pakken de grote maatschappelijke opgaven in de NOVI, en ook daarbuiten, daarom gezamenlijk op. Nationale belangen worden in principe bepaald door het kabinet en parlement, maar worden voor een groot deel door gemeenten en provincies uitgevoerd.

Aanpak

De aanpak van grote opgaven vraagt telkens om een afwisselende rol, positie en methodiek van overheden. In de NOVI wordt uitge­werkt welke rol en taak de opgaven in de fysieke leefomgeving vragen van elke overheidslaag. Daarom wordt aan de NOVI een zogeheten bestuursakkoord gekoppeld. Daarin wordt de interbestuurlijke samenwerking bekrachtigd en worden concrete afspraken gemaakt om de ambities te kunnen realiseren.

Proces

Het proces voor de totstandkoming van de NOVI is opgedeeld in vier fases:

  • Fase 1: Verkenning en agendavorming
    Deze fase is gestart in 2015 en heeft geleid tot de Startnota met vier strategische opgaven. De Startnota is in februari 2017 naar de Tweede Kamer gezonden.

  • Fase 2: Verdiepingsfase
    In de verdiepingsfase zijn de vier strategische opgaven van de startnotitie ver­der uitgewerkt.
    De rapporten beschrijven per strategische opgaven de ontwikkelingen, urgenties en beleidsdoelen. De verdiepingsrapporten zijn vervolgens in verrijkingssessies besproken met de andere overheden en met maatschappelijke stakeholders.

  • Fase 3: Keuzes
    Fase drie is de fase van het daadwerkelijk formuleren van keuzes en richtinggevende uitspraken. Deze fase wordt ook gebruikt om thema’s meer gebiedsgericht uit te werken in de omgevingsagenda’s. Daarnaast worden de eerste stappen op weg naar een bestuursakkoord gezet. Dat betreft concrete afspraken over rollen en taken bij de verschillende opgaven, rekening houdend met de bevoegdheden zoals vastgelegd in de Omgevingswet.

  • Fase 4: Vaststellen
    Fase vier betreft het vaststellen van de NOVI. Dit zal plaatsvinden in 2019.

Rol van de VNG

Om gezamenlijk als overheden uitvoering te kunnen geven aan de NOVI zijn de gemeenten via hun koepelor­ganisatie nauw betrokken bij de totstandkoming van de NOVI, net als provincies en waterschappen. Dat is ook van belang voor het maken van de omgevingsvisies door gemeenten. Overheden worden immers geacht reke­ning te houden met elkaars omgevingsbeleid en de inhoud daarvan te kennen. Daarnaast krijgen veel opgaven in de NOVI hun uitwerking op regionale, provinciale of gemeentelijke schaal. Daarbij is het van belang om het eens te zijn over de opgaven en de aanpak en duidelijkheid te hebben over ieders rol en taak. De Omgevings­wet is daarbij leidend.

De VNG heeft een belangrijke rol in het aanhaken van gemeenten en bestuurders op de inhoud en het proces van de NOVI. Daarnaast wordt er interbestuurlijk samengewerkt bij het vervaardigen van de inhoud van de NOVI en het scherp krijgen van de grote opgaven in de fysieke leefomgeving én hun aanpak. Tegelijkertijd heb­ben de koepels ook een agenderende en signalerende rol. Zo vindt de VNG het belangrijk dat er wordt gewerkt naar de letter en de geest van de Omgevingswet. En tevens dat er aandacht is voor een goede integrale aan­pak waar ook sociale thema’s en onderwerpen als gezondheid een plek krijgen. Zie ook de VNG-reactie op het Kabinetsperspectief van de NOVI.

Gemeentelijk perspectief op de NOVI

Begin 2019 heeft de VNG bestuurlijke bijeenkomsten georganiseerd rondom de NOVI. Op basis daarvan is het gemeentelijk perspectief op de opgaven in de NOVI geformuleerd. Het  geeft richting aan welke uitgangspunten gemeenten hanteren, wat gemeenten belangrijk vinden ten aanzien van de fysieke leefomgeving en wat dat van ons als samenwerkende overheden vraagt.

Meer informatie

In opdracht van Aan de Slag zijn er verschillende pilots omgevingsvisie uitgevoerd. Deze pilots hebben plaatsgevonden met verschillende groepen overheden in 2014-2015 en 2017-2018. De VNG is in 2018 gestart met een praktijkproef over het digitaliseren van een omgevingsvisie, samen met Aan de Slag en de gemeente Rotterdam. 

Uit de ervaringen blijkt dat het maken van een integrale afweging over de fysieke leefomgeving bij het opstellen van de omgevingsvisie, nog een uitdagend onderwerpen is. De VNG start in 2019 met een praktijkproef Integrale Afweging Omgevingsvisie. Tijdens deze proef worden met verschillende gemeenten, verschillende (bekende) methodieken van afwegen ontwikkeld en toegepast. Denk daarbij aan vragen: Hoe geef je vorm/invulling aan het integraal kijken naar de fysieke leefomgeving en het eigen grondgebied zoals geformuleerd in de Omgevingswet en hoe kunnen sectorale thema’s zoals energietransitie, erfgoed, geluid, gezondheid en luchtkwaliteit integraal een plek krijgen in de omgevingsvisie?

Voor vragen over deze en andere proeven kunt u terecht op: omgevingswet@vng.nl

Meer informatie

De grondslag van de omgevingsvisie is terug te vinden in de artikelen 3.1 en 3.2 van de Omgevingswet. Samen met de bijbehorende memorie van toelichting geeft dit een kader voor wat een omgevingsvisie zou moeten zijn. Dit betekent dat de visie onder andere de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van het grondgebied moet bevatten.

Afdeling 3.4 Awb

Op de voorbereiding van een omgevingsvisie is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Een omgevingsvisie die vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet is vastgesteld wordt gelijkgesteld aan een omgevingsvisie zoals bedoeld in de Omgevingswet, mits deze voldoet aan de inhoudelijke vereisten van artikel 3.2 en 3.3 van de Omgevingswet.

Participatie

In het Omgevingsbesluit is een motiveringsbesluit opgenomen over vroegtijdige publieksparticipatie. Bij het vaststellen van een omgevingsvisie moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappe­lijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbe­reiding zijn betrokken. Ook moet worden aangegeven wat daarvan de resultaten zijn.

Over de wijze waarop deze groepen worden betrokken en wat de invloed van de resultaten van de participatie moeten zijn, is in de wet niets vastgelegd. De keuze of hiervoor een specifieke procedure wordt ontwikkeld is overgelaten aan het gemeentebestuur. Deze beslist ook wat er met de resultaten wordt gedaan. Dit kan dus per gemeente verschillen. Voor goede voorbeelden en ‘best practices’, zie de Inspiratiegids Participatie Omgevingswet

Meer informatie

Bij het opstellen van de omgevingsvisie heeft een gemeente veel beleidsvrijheid. Toch stelt de Omgevingswet wel een aantal eisen aan een omgevingsvisie. De VNG heeft een Spiekbriefje omgevingsvisie opgesteld. Het spiekbriefje geeft antwoord op de volgende vragen:

  • Wat zijn verplichtingen zonder keuzemogelijkheden?
  • Waar heeft u als gemeente een verplichting met een keuzemogelijkheid?
  • Waar heeft u keuzes indien het relevant is in uw gemeente?
  • Waar heeft u geen verplichting, enkel een keuze?

Op basis van de spiekbriefjes zijn voor een aantal belangrijke keuzes de mogelijke gevolgen en effecten uitgewerkt.

Het spiekbriefje geeft geen compleet overzicht van alle eisen en keuzemogelijkheden, maar maken de meest relevante onderwerpen voor de omgevingsvisie inzichtelijk.

Meer informatie

Zie ook

  • Klik bovenaan de pagina op Bekijk de andere artikelen in dit boek voor meer informatie.