In de Wet op de lijkbezorging (art. 24 en 37) staat wie houder van een begraafplaats kunnen zijn. Ook andere instanties dan kerken en gemeenten kunnen houder zijn. De gemeente bepaalt of en waar iemand een begraafplaats kan beginnen. Dit slaat op het gegeven dat de gemeenteraad een brede afweging kan maken (denk aan ruimtelijke ordening, welzijn etc.). De gemeente zou bij overgang van een begraafplaats naar een andere organisatie of rechtspersoon opnieuw de afweging kunnen maken. Het gaat hierbij om een publiekrechtelijke beslissing die niet overdraagbaar is. Geconcludeerd kan worden dat indien iemand een begraafplaats exploiteert en niet over een beslissing van de gemeenteraad en B&W beschikt, hij de Wet op de lijkbezorging overtreedt. In de strafbepalingen kan men nagaan of daartegen straf wordt bedreigd. De gemeente heeft de mogelijkheid om begraafplaatsen te sluiten, maar als het gaat om een bijzondere begraafplaats zou men daar wat voorzichtig mee moeten zijn. In ieder geval moet er overleg over worden gevoerd met de houder van de bijzondere begraafplaats.

Alleen kerkgenootschappen in de zin van art. 2:2 BW vallen onder de artikelen 38, 39 en 40 Wlb en hebben recht op een bijzondere begraafplaats binnen de gemeente (artikel 38) te hebben, of in plaats daarvan, het recht op een deel van de gemeentelijke begraafplaats (artikel 39 Wlb). Religieuze organisaties die geen kerkgenootschap zijn in de zin van art. 2:2 BW, hebben datzelfde recht niet. Zij kunnen weliswaar een verzoek doen aan de gemeente en de gemeente kan daarin voorzien, maar een religieuze instelling moet rechtsvorm kerkgenootschap in de zin van art. 2:2 BW  aannemen om de rechten omschreven in de artikelen 38 en 39 Wlb rechtens te kunnen afdwingen. Zolang de religieuze instellingen niet kwalificeren als kerkgenootschappen zijn zij te beschouwen als een privaatrechtelijke rechtspersonen die een verzoek kunnen doen tot het vestigen van een bijzondere begraafplaats.

De gemeenteraad kan aldus een verzoek om een bijzondere begraafplaats van een privaatrechtelijke rechtspersoon gemotiveerd toe- of afwijzen. De gemeenteraad heeft hier beleidsruimte. De gemeenteraad zal een belangenafweging maken tussen de belangen van de initiatiefnemer en de lokale behoefte aan de uitbreiding van de begraafplaatsen in de gemeente en de (schaarse) grond die binnen die gemeente beschikbaar is voor alle grond.

Gemeenten kunnen ook, al dan niet op verzoek van een organisatie, zelf (een deel van) de algemene begraafplaats inrichten met inachtneming van bepaalde religieuze riten. Zoals bij de beantwoording van vraag 1 is aangegeven, zou  op gemeentelijke begraafplaatsen eeuwigdurende grafrust kunnen worden gerealiseerd op grond van het grafrecht voor onbepaalde tijd.

Voor de beantwoording is artikel 23 Wlb tweede lid relevant. Dit artikel luidt: "Begraving geschiedt in een algemeen graf, waarbij de houder van de begraafplaats bepaalt wie daarin wordt begraven, dan wel in een particulier graf, zijnde een graf waarop een uitsluitend recht is gevestigd, waarbij de rechthebbende bepaalt wie daarin wordt begraven."

Gemeenten mogen in hun beheer verordening bepalen dat alleen graven worden uitgegeven aan inwoners van de gemeente, of gemeenten als sprake is van een gezamenlijke begraafplaats. Overigens is dit niet altijd houdbaar. Geadviseerd wordt om in de regeling een hardheidsclausule op te nemen, zodat in situaties waarin de regeling tot een onvoorzien en onredelijk benadelend gevolg voor de betreffende burger zou leiden  een uitzondering kan worden gemaakt (bijvoorbeeld wanneer niet in de gemeente wonende echtgenoten of voormalige inwoners in de gemeente begraven willen worden.) Als er in het verleden op de gemeentelijke begraafplaats particuliere graven zijn uitgegeven onder een model beheerverordening begraafplaatsen waarin niet is opgenomen dat alleen inwoners in het graf begraven mogen worden, dan zal voor een wijziging van die beheer verordening passend overgangsrecht getroffen moeten worden.

Kerkgenootschappen mogen in hun reglement voor hun bijzondere begraafplaats bepalen dat alleen graven worden uitgegeven aan leden van dat kerkgenootschap en ook andere beheerders van bijzondere begraafplaatsen zijn vrij te bepalen aan wie grafrechten worden uitgegeven. Voor bijzondere begraafplaatsen kan de gemeente niet als voorwaarde stellen dat alleen inwoners van de eigen gemeente op de begraafplaats begraven mogen worden. Inherent aan bijzondere begraafplaatsen is dat zij zelf mogen bepalen wie er begraven wordt en zelf mogen bepalen hoe zij invulling geven aan het begraven, in overeenstemming met hun eigen tradities en rituelen.