Strafrechtelijke aansprakelijkheid

Gemeenten, hun bestuurders en medewerkers komen het strafrecht en het toezicht vooral tegen in de sectoren milieu, bouwen en 'openbare ruimte'. Maar ook op andere gebieden komt de gemeente het
strafrecht tegen of is zij onderworpen aan toezicht. Denk bijvoorbeeld aan het toezicht op zwembaden waarvan de gemeente eigenaar of exploitant is.

De wettelijke grondslag voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van gemeenten, bestuurders en ambtenaren is artikel 51 Wetboek van Strafrecht. In dit artikel staat dat strafbare feiten kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Als een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon dan kan vervolging worden ingesteld tegen:

  1. de rechtspersoon zelf
  2. degene die opdracht heeft gegeven tot de strafbare gedraging dan wel daarbij de feitelijke leiding had
  3. de onder 1 en 2 genoemden samen

Strafrechtelijke vervolgbaarheid gemeente

De wetgever heeft in artikel 51 Wetboek van Strafrecht (Sr) geen onderscheid gemaakt tussen  privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtspersonen en daarmee de mogelijkheid om publiekrechtelijke rechtspersonen te vervolgen niet uitgesloten. In welke gevallen tot vervolging moet worden overgegaan, heeft de wetgever overgelaten aan de rechtspraak.

In de Memorie van Toelichting bij art. 51 Sr heeft de wetgever aangegeven dat – bij de vervolging van publiekrechtelijke rechtspersonen – moet worden bekeken of het strafbare feit is gepleegd binnen de algemene of specifieke bestuurstaak waarmee het publiekrechtelijk lichaam is belast. Of dat het strafbare feit is gepleegd binnen een ondernemingsactiviteit die ook door particulieren kan worden verricht.  

Arrest Pikmeer II

De Hoge Raad heeft in het arrest Pikmeer II bepaald dat de gemeente strafrechtelijk vervolgd kan worden, tenzij de strafbare feiten zijn begaan bij de uitvoering van exclusieve bestuurstaken (HR 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342). Bij de uitvoering van die taken heeft de gemeente strafrechtelijke immuniteit en kan zij niet vervolgd worden. De beantwoording van de vraag wat exclusieve bestuurstaken zijn wordt eveneens overgelaten aan de rechtspraak. De jurisprudentie waarbij deze vraag wordt beantwoord, is nog betrekkelijk schaars.

Wanneer strafrechtelijke vervolging

In het algemeen kan gezegd worden dat als het gaat om vergunningverlening en handhaving gemeenten niet strafrechtelijk vervolgd kunnen worden voor bij de uitoefening van deze taken gepleegde strafbare feiten. Hetzelfde geldt voor de uitoefening van taken op grond van een wettelijke opdracht aan de gemeente. Als de gemeente als werkgever bijvoorbeeld de Arboregels overtreedt, dan kan zij geen beroep doen op strafrechtelijke immuniteit. In dat geval is er geen sprake van uitvoering van een exclusieve bestuurstaak, maar handelt de gemeente als werkgever.

Strafrechtelijke immuniteit en wegbeheer

In een zaak waarbij de gemeente als wegbeheerder werd vervolgd voor dood door schuld na een dodelijk motorongeval op een gemeentelijke weg, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het nemen van verkeersmaatregelen naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem niet door derden kan plaatsvinden, aangezien deze bevoegdheid alleen op grond van een verkeersbesluit kan worden uitgeoefend (HR 20 februari 2018, ECLI:NL:HR:2018:236, VNG-6830). Dit is dus een exclusieve bestuurstaak waarvoor de gemeente niet strafrechtelijk vervolgd kan worden.

Voor het feitelijk onderhoud van wegen bepaalt de Hoge Raad dat de zorgplicht van artikel 16 Wegenwet (de gemeente moet zorgen dat wegen binnen de gemeente zich in goede staat bevinden) niet betekent dat dit onderhoud niet door anderen dan bestuursfunctionarissen van de gemeente kan worden gedaan. Feitelijk wegonderhoud is daarmee geen exclusieve bestuurstaak, waarvoor de gemeente immuniteit geniet.

Strafrechtelijke vervolgbaarheid collegeleden, raadsleden en ambtenaren

In het Wetboek van Strafrecht is alleen ‘de ambtenaar’ te vinden in artikel 84 Sr, waar wordt bepaald dat onder ambtenaren ook leden van algemeen vertegenwoordigende organen vallen. Het Wetboek van Strafrecht geeft geen definitie van het begrip ambtenaar. In de praktijk blijkt dat aan het begrip ambtenaar in het strafrecht een ruime betekenis wordt toegekend. Bedoeld wordt in ieder geval degene die ambtenaar is op grond van artikel 1 Ambtenarenwet: ‘degene die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn’. Daaronder valt ook de burgemeester. Vervolgens breidt artikel 84 Sr het begrip uit naar leden van vertegenwoordigende organen, dus ook de leden van de gemeenteraad.

Wethouders

Verder vallen wethouders – sinds de dualisering geen lid meer van de gemeenteraad – in het strafrecht onder ‘ambtenaar’. Dat blijkt uit de parlementaire behandeling van het wetvoorstel Aanpassing van enkele wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur (Kamerstukken 28243, nr 34a p.12).  

Wanneer strafrechtelijke vervolging

Ambtenaren – in de hiervoor bedoelde brede zin – kunnen net als ieder ander strafrechtelijk worden vervolgd, wanneer zij strafbare feiten plegen of daaraan deelnemen. Ook kent het strafrecht vervolging voor ambtsovertredingen en ambtsmisdrijven, zoals verduistering of het aannemen van steekpenningen. Daarnaast kunnen ambtenaren strafbaar handelen bij de uitoefening van hun functie op grond van artikel 51 Sr. als zij opdracht geven tot dan wel feitelijk leiding geven aan een verboden gedraging. Zij kunnen zich beroepen op immuniteit als het gaat om strafbare feiten waarvoor de gemeente immuniteit geniet en niet vervolgd kan worden.

Meer informatie

  • Handreiking bij toezicht- en opsporingsonderzoeken (VNG/VJK, 2013, pdf): Als gemeenten, bestuurders en/of medewerkers strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld en/of in een toezichts- of opsporingsonderzoek worden betrokken, kan dat grote impact hebben op de gemeentelijke organisatie. De VNG heeft in samenwerking met de Vereniging Juridische Kwaliteitszorg Lokaal Bestuur (VJK) een handreiking bij toezicht- en opsporingsonderzoeken opgesteld. De handreiking geeft tips en aandachtspunten die de gemeente behulpzaam kunnen zijn als zij ambtenaren van bijvoorbeeld politie, inspectiediensten, FIOD-ECD of OM langskrijgen. Vanzelfsprekend werkt de gemeente in principe coöperatief mee, maar zij heeft ook recht op duidelijkheid over haar positie en die van haar bestuurders en medewerkers. Deze handreiking helpt u om consistent te kunnen reageren op toezicht- en opsporingsonderzoeken. NB de handreiking gaat niet over situaties waarin sprake is van eigen daderschap van de bestuurder of medewerker, zoals in het geval van fraude.
  • Aanwijzing voor de opsporing en vervolging van overheden (College van procureurs-generaal, 1998): Nadat de Hoge Raad in het Pikmeerarrest II van 6 januari 1998 heeft bepaald dat decentrale overheden strafrechtelijk kunnen worden vervolgd – tenzij sprake is van een exclusieve bestuurstaak – heeft het Openbaar Ministerie de richtlijn voor het opsporen en vervolgen van overheden aangepast. Kort gezegd, komt het in deze richtlijn vastgestelde beleid neer op ‘actief opsporen, genuanceerd vervolgen’.

Zie ook