De gemeente ziet hierin een goed instrument om cliënten te informeren, een signaal af te geven aan aanbieders en buitenwereld en om transparant te zijn over het rechtmatigheidstoezicht. Een onderzoek waar alles in zat, bracht het balletje aan het rollen.  

In dit rechtmatigheidsonderzoek toonde de gemeente onder meer aan dat:

• de zorgaanbieder structureel geen of te weinig ondersteuning had geleverd
• er bij een aantal cliënten sprake was van 1e- of 2e-graads familierelaties tussen werknemers en cliënten
• een groot aantal dossiers afwijkingen in de handtekeningen van cliënten bevatte
• de zorgaanbieder bij een aanzienlijk deel van de cliënten de vertegenwoordiging had overgenomen
• roosters onjuistheden bevatten en naar het oordeel van de toezichthouder niet naar waarheid waren opgemaakt
• in de cliëntendossiers gegevens zaten die de privacy van cliënten ernstig schenden, zoals medische gegevens, DigiD en codes en bankgegevens

‘Tijdens een multidisciplinaire casuïstiektafel kwam de vraag op tafel wat de gemeente Rotterdam met het onderzoek wilde bereiken’, vertelt Esther van Oosten, Coördinator Rechtmatigheid Wmo en Jeugdwet (foto links). ‘Wat dan voor de hand ligt, zijn het terughalen van geld en bijvoorbeeld het tijdelijk uitsluiten van de zorgaanbieder. De gemeente Rotterdam wilde een helder signaal afgeven. Cliënten informeren over het handelen van de zorgaanbieder en – nog breder – zorgaanbieders in de buitenwereld laten zien dat we echt optreden tegen misstanden en hoe we dat dan in grote lijnen doen. Sophie opperde toen het idee om de onderzoeksrapporten openbaar te maken.’

Bewezen en bewijzen

Sophie is Sophie Klein Breteler, senior juridisch beleidsadviseur Wmo in Rotterdam (foto rechts). ‘In een vorige functie zag ik hoe de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) samenvattingen van (bestuursrechtelijke) besluiten en rapporten openbaar maakt. En Wmo-toezicht (GGD Rotterdam-Rijnmond) doet hetzelfde. Die openbaarmakingen door de GGD gaan weliswaar over de kwaliteit van de Wmo, maar waarom zouden we datzelfde instrument hier niet inzetten voor rechtmatigheid? De doelen – zoals Esther die noemde – zijn vergelijkbaar.’

Onbekend maakt onbemind. Toch werd de nieuwe werkwijze uiteindelijk vrij eenvoudig voor akkoord door de organisatie geloodst. ‘Natuurlijk was de eerste zaak best spannend’, blikt Klein Breteler terug. ‘De aanbieder deed een verzoek om een voorlopige voorziening om openbaarmaking te voorkomen zolang de bezwaarprocedure zou lopen. Met een bezwaarprocedure, eventueel gevolgd door een beroep en hoger beroep ben je zo 2 jaar verder. Gelukkig wees de voorzieningenrechter dit verzoek af, iets wat zeker niet standaard gebeurt. Kort gezegd kende de rechter het belang van openbaarmaking een zwaarder gewicht toe dan het belang van de aanbieder om openbaarmaking tegen te houden. Openbaarmaking gebeurt op basis van de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Een weigeringsgrond binnen de Wob is een onevenredige benadeling, bijvoorbeeld reputatieschade van de aanbieder. De rechter begreep natuurlijk de reputatieschade, maar vond de benadeling van de aanbieder, afgezet tegen het belang van openbaarmaking en gelet op alle feiten en omstandigheden, niet onevenredig.’ Van Oosten ziet dit resultaat echt als verdienste is van het hele team en de goede interne samenwerking.

Manier van werken en werkwijze

Er was voor aanvang best wat reserve in het team over openbaarmaking van rechtmatigheidsonderzoeken, wat natuurlijk best begrijpelijk is. Maak je het complete toezichtrapport openbaar, dan krijgt iedereen inzicht in de exacte manier van werken door de toezichthouder, de tactische opbouw van het onderzoek en de onderzoeksinstrumenten. Kwaadwillende aanbieders kunnen daar hun voordeel mee doen en hun manier van werken daarop inrichten. Van Oosten: ‘Hier hebben we best veel over gespard in ons team. Samen met Sophie hebben we besloten een inleiding, bevindingen, conclusies en – uiteraard – een korte reactie van de zorgaanbieder te publiceren.’ 

De werkwijze richting openbaarmaking vraagt volgens Klein Breteler vooral zorgvuldigheid. ‘Kijk, kan de aanbieder aantonen dat er grove fouten in het toezichtrapport staan of dat wij niet hebben gewerkt volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan heb je een ander verhaal. Maar de toezichthouders werken heel zorgvuldig en nauwkeurig.’ Van Oosten: ‘Onze grotere onderzoeken volgen een vast stramien. Op basis van een of meerdere meldingen maken we een analyse en bij voldoende aanknopingspunten intensiveren we het onderzoek. Daarbij zijn meerdere toezichthouders betrokken en er is altijd sprake van hoor en wederhoor. Ook geven we de aanbieder de gelegenheid om te reageren op onze bevindingen. Die reactie wegen we mee in het uiteindelijke rapport en kan bij voldoende onderbouwing leiden tot aanpassing(en).’ 

Een belangrijk element bij openbaarmaking is de mogelijkheid voor de aanbieder om zijn reactie op het toezichtrapport mee te publiceren. Klein Breteler: ‘Die reactie kan zijn dat hij het er helemaal niet mee eens is of bijvoorbeeld dat hij zijn leven heeft gebeterd door zijn manier van werken aan te passen. De rechter gaf aan dat ook deze ‘context voor de neutrale lezer’ helpt om de benadeling door openbaarmaking voor de aanbieder niet onevenredig te laten zijn. Kijk je naar de jurisprudentie tot nu toe, dan staan de seinen voor onze werkwijze echt op groen. Het mooiste zou zijn om uiteindelijk een uitspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Centrale Raad van Beroep, te hebben. Leg ik onze werkwijze naast die van eerdergenoemde toezichthouders van de IGJ en GGD, dan heb ik daar alle vertrouwen in.’

Kennis vergroten en delen

Rotterdam heeft nu 2 toezichtrapporten openbaar gemaakt en een derde staat op stapel. Ervaringen uit de voorgaande casussen worden hierin verwerkt. ‘Vooralsnog geen grote aanpassingen’, ziet Klein Breteler. ‘Zo trokken wij in een toezichtrapport uit discrepanties tussen feiten en administratie de conclusie: valsheid in geschrifte. De aanbieder vond dat we daarmee op de stoel van de strafrechter gingen zitten. Om weg te blijven bij de strafrechtelijke terminologie hebben we dat gewijzigd in: naar het oordeel van de toezichthouder niet naar waarheid opgemaakt. Een andere opmerking betrof het gebruik van de initialen van de directeur van de aanbieder. ‘Tot persoon herleidbaar’, vond de aanbieder. Dat hebben we daarom gewijzigd in: eigenaar van zorgaanbieder X. Natuurlijk is de naam via de Kamer van Koophandel nog steeds eenvoudig te achterhalen. Maar goed, dat is eigen risico als je de keuze maakt om hier een onderneming in te schrijven.’

Tijdens de zitting over de voorlopige voorziening eerder dit jaar vroeg de rechter of de zaak – uit de periode 2016-2018 – nu nog wel actueel genoeg was om er een rapport over te publiceren. Klein Breteler: ‘Een terechte vraag, maar ik heb uitgelegd dat het voor ons niet uitmaakt. De doelen die openbaarmaking dient, gelden ook nu nog onverkort: cliënten informeren en waarschuwen, een signaal afgeven en transparant zijn over toezicht.’

Van Oosten en Klein Breteler beseffen dat ze op het gebied van het openbaar maken van toezichtrapporten rechtmatigheid echt aan het pionieren zijn. ‘Maar tijdens een presentatie aan toezichthouders in onze regio, merkte ik wel dat ook zij er positief tegenover staan’, besluit Klein Breteler. ‘En willen andere gemeenten in het land er ook meer over weten, dan nodig ik hen uit om mijn presentatie bij te wonen tijdens de regiobijeenkomsten die VNG Naleving dit najaar organiseert.’

Meer informatie

• Gemeentelijke site over zorgfraude Rotterdam (inclusief tot op heden gepubliceerde rapporten, rotterdam.nl)
• Aanmelden voor de regiobijeenkomsten Tools voor Toezicht van VNG Naleving