Steeds vaker lijken de mogelijkheden van data en de bescherming van grondrechten, zoals privacy, te botsen. Het is zoeken naar de juiste balans bij maatschappelijk verantwoorde innovatie. De VNG verwelkomt daarom het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) over de legitimiteit van sturen met data. Het adviesrapport helpt ons om het juiste gesprek te voeren en de kansen en bedreigingen te wegen. Dat is een welkome en noodzakelijke bijdrage aan de ontdekkingstocht die digitalisering voor het openbaar bestuur betekent. In deze reactie benadrukt de VNG de relevantie van dit onderwerp voor het lokaal bestuur en delen we enkele ontwikkelingen die al in gang zijn gezet. Over dit onderwerp gaan we graag het gesprek aan met de raad, de rijksoverheid en andere relevante partijen.
Het rapport van de ROB richt zich op een veld dat volop in ontwikkeling is. Digitalisering en data zijn onmisbaar voor de aanpak van grote maatschappelijke opgaven, zoals de woningbouw en de klimaatcrisis. Gemeenten vervullen een voortrekkersrol bij die inzet van digitale technologie. Zij boeken daarmee successen, maar leren ook lessen. Bovendien zien we bij de mate van de inzet van data verschillen tussen enerzijds grote en anderzijds kleine en middelgrote gemeenten. Dit rapport raakt aan het huidige debat over de ‘bestuurscultuur’ en de rol van transparantie en verantwoording daarin.
Context
Gemeenten bezien dit rapport ook in de bredere context van de koers die de Europese Commissie vaart op de digitale transitie, en tegen de achtergrond van de stevige boodschappen van de rapporten van de Algemene Rekenkamer [1], de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [2], de Nationale Ombudsman [3], het Rathenau Instituut [4] en de ROB zelf [5]. De VNG ziet de installatie van de vaste Tweede Kamercommissie Digitale Zaken als een belangrijke stap om de democratische borging van onze publieke waarden in die transitie te versterken [6].
Drie strategieën
De ROB analyseert de fundamentele impact van sturen met data op onze samenleving. De auteurs constateren dat digitalisering de legitimiteit van sturen met data onder druk kan zetten, waarbij zij terecht zowel de activiteiten van publieke als van private organisaties in scope brengen. De raad geeft het openbaar bestuur drie strategieën mee voor een betere publieke verantwoording. Ten eerste is het belangrijk om te investeren in de kennispositie van bestuurders, volksvertegenwoordigers, ambtenaren en inwoners. Ten tweede noemt de raad de noodzaak van grotere transparantie in het proces van sturen met data en het creëren van een open cultuur van verantwoording. Ten derde adviseert de raad om huidige verantwoordingsstructuren beter te benutten, zo nodig aan te passen of nieuwe structuren te creëren. Om het openbaar bestuur in deze strategieën te ondersteunen, heeft de raad ook het Data Debat Denkkader ontwikkeld, dat vragen formuleert in de verschillende fasen van datagebruik.
Investeren in kennisposities
De VNG onderschrijft het advies om te investeren in de kennispositie van bestuurders, volksvertegenwoordigers, ambtenaren en inwoners. Gemeenten nemen gezamenlijk het voortouw in een strategische visie op digitalisering, bijvoorbeeld met de Digitale Agenda Gemeenten 2024 en de gemeentelijke Agenda Digitale Veiligheid. Ook werken zij samen met kennisinstellingen, zoals het Rathenau Instituut, om handelingsperspectieven voor het lokaal bestuur te formuleren. Daarnaast voert de VNG gesprekken met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over een gezamenlijke onderzoeksagenda en gaven zij al mede vorm aan een interbestuurlijke datastrategie [7]. Ook hebben gemeenten verschillende ethische commissies opgericht om vooraf advies in te winnen over moreel-ethische vragen en zowel individuele als collectieve belangen in kaart te brengen. Samen met Platform voor de Informatiesamenleving ECP heeft de VNG in dit kader ook de Aanpak Begeleidingsethiek laten ontwikkelen [8].
Digitaal burgerschap
Gemeenten steunen het advies van de raad om inwoners uit te rusten met de juiste kennis en vaardigheden om invulling te geven aan democratisch en digitaal burgerschap, ook om hun grondrechten te borgen. Inwoners moeten vrij zijn om hun identiteit te vormen en regie op hun eigen gegevens te hebben, ook en misschien vooral in de digitale samenleving. Gemeenten werken hieraan via de inzet van lokale bibliotheken (cursussen Klik&Tik en Digisterker, en Informatiepunten Digitale Overheid), de aanpak van (digitale) laaggeletterdheid en het programma Democratie in Actie. Daarbij hebben ze de hulp van het rijk nodig. Maar minstens zo belangrijk is het direct betrekken van inwoners en maatschappelijke organisaties bij de ontwikkeling en inzet van nieuwe technologie, wat gemeenten als belangrijke aanbeveling uit het ROB-rapport zien. Het onafhankelijke Stadspanel Data in de gemeente Hilversum is daar een goed voorbeeld van. Door inwoners aan de ‘voorkant’ van het proces – juist ook in de probleemdefinitie – te betrekken, versterken gemeenten hun kennispositie en slagkracht om te sturen met data.
Vergroten van transparantie
Gemeenten onderschrijven het belang van transparante, begrijpelijke, rechtmatige en maatschappelijk aanvaardbare inzet van digitalisering, waaronder ook archivering, als randvoorwaarde voor publieke en democratische verantwoording. Daarbij kunnen nieuwe, gespecialiseerde instanties, zoals een rekenkamer of welstandscommissie, de gemeenteraden ondersteunen in hun controlerende rol. Ook zullen openbare registers de transparantie bevorderen. Daarnaast moeten voorstellen voor regulering, transparantie en certificering van algoritmen een bijdrage leveren, zoals voorgesteld in de concept EU-verordening AI [9]. Verder is naast de privacywetgeving een verdere juridische operationalisering van rechtsbeginselen als transparantie wenselijk om sturen met data te reguleren.
Huidige en nieuwe verantwoordingsstructuren
De raad adviseert om bestuurlijke en politieke portefeuilles voor digitalisering en datahuishouding te creëren. Op nationaal niveau is het voor gemeenten belangrijk dat er een minister van Digitalisering is die zorgt voor samenhang in en uitvoerbaarheid van integraal databeleid. Coördinatie op nationaal niveau zorgt ervoor dat gemeenten hun rol kunnen pakken in de digitalisering, zoals verwoord in onze agenda voor een nieuw kabinet10. Uiteraard niet voordat er overeenstemming is bereikt over gemeentelijke financiën en interbestuurlijke verhoudingen. Ook het advies om de rol van het openbaar bestuur als opdrachtgever beter te benutten wordt door gemeenten herkend. Zij geven hieraan invulling met onder meer de Gemeentelijke Inkoopvoorwaarden bij IT (GIBIT), een modelovereenkomst voor de inzet van ‘slimme toepassingen’, een gezamenlijke i-sourcingstrategie en met de principes uiteengezet in het position paper open source [10]. Gemeenten onderschrijven daarnaast de noodzaak om samen te werken met de EU, media en maatschappelijke partijen om de verantwoording over sturen met data door private organisaties te versterken. Het is immers wenselijk dat gecreëerde waarde door grote platforms deels terugvloeit naar de samenleving.
Gemeenten benadrukken bij dit alles het belang van de voorbeeldfunctie van de overheid. Zij hebben daarbij behoefte aan een adviesfunctie voor praktijkvragen aan de voorkant. Gemeenten erkennen bovendien niet alleen het belang van transparantie en betrokkenheid van inwoners en onafhankelijke instituten. Zij onderstrepen ook de door de raad genoemde ruimte voor correctie. Die is van groot belang om de grenzen van de inzet van technologie te bepalen en vast te leggen. In dit opzicht zijn de Principes voor de Digitale Samenleving, zoals vastgelegd in 2019, een goed voorbeeld [11].
Conclusie
De VNG onderstreept het belang van het rapport van de ROB. Sturen met data is van grote waarde, maar het openbaar bestuur moet blijvend alert zijn op een verantwoorde praktijk. Dat geldt voor de praktijk bij zowel overheden als bedrijven. Gemeenten onderschrijven de oproep van de raad tot serieuze investeringen in kennis, transparantie en verantwoording. Naast verantwoording achteraf is voor het lokaal bestuur ook een adviesfunctie voor praktijkvragen vooraf gewenst. De VNG ziet dit rapport als uitnodiging om met de ROB en het rijk, maar ook met inwoners, bedrijven en kennisinstellingen samen verder te werken aan een verantwoorde inzet van sturen met data en digitale technologie.
[1] Aandacht voor algoritmes (Algemene Rekenkamer, 2021)
[2] Big data in een vrije en veilige samenleving (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2016)
[3] Een burger is geen dataset (Nationale ombudsman, 2021)
[4] Raad weten met digitalisering (Rathenau instituut, 2020); griffiers en digitalisering (2019)
[5] Zoeken naar waarheid (ROB, 2019)
[6] Gemeenten: digitalisering vraagt om politieke besluitvorming (10 juni 2021)
[7] Raad weten met digitalisering; griffiers en digitalisering (zie 4.)
[8] Aanpak begeleidingsethiek (ECP, pdf)
[9] Laying down harmonised rules on artificial intelligence (artificial intelligence act) and amending certain union legislative acts (EUR-Lex)
[10] Zowel de i-sourcingstrategie als het position paper open source zijn nog in ontwikkeling en worden naar verwachting in Q3 gepubliceerd.
[11] Principes voor de digitale samenleving - Deel 1 De digitale openbare ruimte (pdf)