Een bestuursorgaan is vrij om beleidsregels te maken over hun eigen bevoegdheden volgens artikel 4:81, eerste lid Awb.
Beleidsregels gaan verder dan beleid en zijn specifieker. Beleidsregels opstellen om het weigeren van een aanvraag om een OPA vanwege onvoldoende participatie heeft geen zin, omdat de aanvraagvereiste participatie geen onderdeel is van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning (paragraaf 8.1.1 Bkl) en dus geen weigeringsgrond.
De mogelijkheid om concreet vast te leggen als gemeenteraad wat passende vormen van participatie zijn, geldt alleen voor gemeentelijk beleid. De criteria hebben geen doorwerking naar de participatie die wordt ingericht door initiatiefnemers. Het zou in de lijn liggen van consequent en voorspelbaar overheidshandelen indien de eisen die de gemeente aan zichzelf stelt (in het participatiebeleid) ook zoveel als mogelijk als voorbeeld worden meegegeven aan derden of initiatiefnemers.
De raad kan dus wel beleid vaststellen over wat zij wenselijke participatie vindt, bij de gevallen waarvoor zij heeft gesteld dat participatie verplicht moet zijn, maar dit beleid werkt niet verplichtend door naar de initiatiefnemer. De wetgever heeft de keuze voor de vorm van participatie immers bewust bij de aanvrager gelaten.
Ter achtergrond nog de notitie van de VNG over de bevoegdheden van raad en college bij de BOPA en participatie.