Voorziening ‘voor tijdelijk gebruik’ in relatie met bestemmingsplan en bouwvergunning

 

A.        Onderwijs

In de modelverordening ‘Voorzieningen huisvesting onderwijs’ wordt in artikel 1 en bijlage III deel C onderscheid gemaakt in een:

a.       voor blijvend gebruik bestemde voorziening, waarmee wordt bedoeld een voorziening in de huisvesting onderwijs die volgens de uitkomst van de leerlingenprognose minimaal 15 jaar noodzakelijk is (lid k)  en

b.       voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening, waarmee wordt bedoeld een voorziening in de huisvesting onderwijs die volgens de uitkomst van de leerlingenprognose minimaal vijf jaar en niet langer dan 15 jaar noodzakelijk is (lid l).

 

De onder a bedoelde voorziening wordt over het algemeen gerealiseerd in permanente bouw (zie artikel 1 lid m). De onder b bedoelde voorziening wordt over het algemeen gerealiseerd in tijdelijke huisvesting, of te wel semipermanent resp. een noodlokaal (zie artikel 1 lid n).

 

Voor het vaststellen van de noodzaak van een voorziening ‘voor blijvend gebruik’ of ‘voor tijdelijk gebruik’ is de uitkomst van de leerlingenprognose van belang. De voorziening ‘voor tijdelijk gebruik’ wordt toegekend als de leerlingenprognose uitwijst dat de aanvullende ruimtebehoefte gedurende een periode van minimaal 4 jaar en maximaal 14 jaar noodzakelijk is. De voorziening ‘voor blijvend gebruik’ wordt toegekend als de aanvullende ruimtebehoefte minimaal 15 jaar noodzakelijk is.

 

B.        Bestemmingsplan en bouwvergunning

Op 1 juli 2008 is de gewijzigde Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Deze wijziging heeft ook gevolgen voor het verlenen van de bouwvergunning voor tijdelijke huisvesting. In dit verband is van belang artikel 3.22 uit de Wro. Dit artikel luidt als volgt:

 

Artikel 3.22

1.       Burgemeester en wethouders kunnen met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan ten hoogste vijf jaar belopen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.

2.       Bij een bestemmingsplan kan de toepasselijkheid van dit artikel worden uitgesloten indien het belang ter bescherming waarvan een bepaalde bestemming in het plan is opgenomen zich niet verdraagt met een tijdelijke ontheffing als bedoeld in het eerste lid.

3.       Na het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn is degene aan wie de ontheffing is verleend of zijn rechtsopvolger onder algemene titel verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te zijner keuze hetzij in de oorspronkelijke toestand te herstellen hetzij met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen.

4.       Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld die bij het verlenen van tijdelijke ontheffing in acht genomen moeten worden. Tevens kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van de tijdelijke ontheffing.

Lid 1 van dit artikel bepaalt dat het college ‘met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte’ ontheffing kan verlenen van een bestemmingsplan. Deze ontheffing kan echter maar voor maximaal vijf jaar worden verleend en moet door het college deugdelijk worden gemotiveerd. Uit de motivering moet blijken dat de tijdelijkheid van het bouwwerk maximaal vijf jaar is*. Op het moment dat uit de achterliggende stukken bij het besluit blijkt dat de tijdelijkheid maximaal vijf jaar is, kan de ontheffing als bedoeld in art. 3.22 Wro en de bouwvergunning met een instandhoudingstermijn van maximaal vijf jaar als bedoeld in art. 45 Woningwet worden verleend.

Artikel 3.22 van de nieuwe Wro betekent ten opzichte van artikel 17 van de WRO voor het verlenen van de ontheffing voor tijdelijke huisvesting een strakker regime. Duidelijk is dat vooral de motivering van de tijdelijkheid van het bouwwerk een belangrijke rol speelt. In de afgelopen periode zijn een aantal rechterlijke uitspraken verschenen. Deze uitspraken waren het gevolg van een voorlopige voorziening die door een derde, belanghebbende, was gevraagd. Een uitspraak in het kader van de voorlopige voorziening kan plaatsvinden als het ‘gaat het om een afweging van belangen van de verzoekende partij bij een onverwijlde voorziening tegen het belang dat is gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit, artikel 8:81 eerste lid Awb’.

 

In de onderstaande uitspraken komt een verschil in benadering naar voren. Enerzijds wordt een uitspraak gerelateerd aan de behoefte aan onderwijs (rechtbank Groningen), anderzijds wordt een uitspraak gerelateerd aan de noodzaak van een tijdelijk bouwwerk (rechtbank Zutphen en Haarlem). In de uitspraken waar de behoefte aan onderwijs basis was voor de uitspraak is niet ingestemd met de tijdelijke huisvesting omdat is vastgesteld dat deze behoefte er ook na afloop van de periode van vijf jaar was. Daar waar de noodzaak van het tijdelijk bouwwerk uitgangspunt was voor de uitspraak is in de uitspraak ‘Doetinchem’ niet ingestemd met de tijdelijke voorziening omdat niet was aangetoond dat het bouwwerk ook na afloop van de periode van vijf jaar niet meer noodzakelijk was. De rechtbank Haarlem heeft wel ingestemd met het tijdelijk bouwwerk omdat duidelijk was aangetoond dat het bouwwerk ook binnen de in de vergunning opgenomen termijn wordt verwijderd.  Voor de VNG is uitgangspunt dat de benadering van de rechtbanken Zutphen en Haarlem, t.w. de tijdelijkheid van het bouwwerk, de juiste interpretatie van de Wro is.

Het betreft de volgende uitspraken:

1.       Rechtbank Groningen, 16 februari 2009, LJN BH7793. Ontheffing ex artikel 3:22, eerste lid, van de Wro ten behoeve van de vestiging van een kinderdagverblijf in tijdelijke units. B&W kunnen slechts met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. In dit geval is geen sprake is van een voorziening in een tijdelijke behoefte. Niet aannemelijk gemaakt dat over vijf jaar geen behoefte meer zal bestaan aan kinderopvang in deze nieuwe wijk. Voor verweerder bestond dan ook geen ruimte om een tijdelijke ontheffing te verlenen.

2.       Rechtbank Zutphen, 16 september 2009, LJN: BJ7845. Met deze uitspraak is het besluit van het college om tijdelijk ontheffing en bouwvergunning op grond van artikel 3.22 te verlenen vernietigd / geschorst omdat de gemeente het besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Niet kon worden aangetoond dat het aantal te realiseren lokalen aan het eind van de periode van vijf jaar ook daadwerkelijk werden verwijderd, omdat er geen deugdelijk alternatief kon worden geboden als huisvesting voor het aantal groepen waarvoor op dat moment nog aanvullende ruimtebehoefte bestond.

3.       Rechtbank Haarlem, 17 november 2009, LJN: BK3765. Met deze uitspraak is het besluit van het college om tijdelijk ontheffing en bouwvergunning op grond van artikel 3.22 te verlenen gehandhaafd, omdat de gemeente het besluit deugdelijk heeft gemotiveerd en op basis van de stukken is aangetoond dat de noodlokalen er maximaal drie jaar zullen staan, ondanks het feit dat de behoefte aan onderwijsruimte ook na drie jaar aanwezig is. Door verweerder is aangetoond dat voor deze aanvullende ruimtebehoefte binnen drie jaar een andere accommodatie beschikbaar is.

 

Is de huisvesting langer dan vijf jaar nodig dan kan het college een bouwvergunning verlenen op grond van artikel 40 Woningwet en zo nodig met een planologische ontheffing, een projectbesluit of een wijziging bestemmingsplan op grond van de Wro  Dit is de normale bouwvergunningverlening voor onbepaalde duur. Het maakt voor de aanvraag en het verlenen van de bouwvergunning bij de normale procedure voor het verlenen van de bouwvergunning niet uit hoeveel langer dan de termijn van zes jaar het bouwwerk er zal staan.

 

C.  Relatie modelverordening ‘Voorzieningen huisvesting onderwijs’ en bestemmingsplan / artikel 3.22 Wro
Tussen de modelverordening ‘Voorzieningen huisvesting onderwijs’ en artikel 3.22 Wro bestaat geen relatie. Er is sprake van twee gescheiden besluitvormingstrajecten:

1.       de mogelijkheid om aan een schoolbestuur toe te kennen ‘een voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening’ op grond van de modelverordening en

2.       het verlenen van de ontheffing als bedoeld in art. 3.22 Wro en de bouwvergunning met een instandhoudingstermijn van maximaal vijf jaar als bedoeld in art. 45 Woningwet.

Het besluit om ‘een voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening’ toe te kennen betekent zodoende dat daarna de procedure voor het aanvragen van de bouwvergunning voor het bouwwerk kan worden gestart. Voor het bouwwerk waarvoor de bouwvergunning wordt aangevraagd gelden de eisen die in het Bouwbesluit zijn opgenomen.

 

In het kader van de modelverordening ‘Voorzieningen huisvesting onderwijs’ wordt voor ‘een voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening’ een andere bekostiging beschikbaar gesteld dan voor ‘een voor blijvend gebruik bestemde voorziening’. Dit verschil heeft mede als achtergrond dat de brutovloeroppervlakte voor een ‘voor tijdelijk gebruik bestemde voorziening’ minder is dan de brutovloeroppervlakte van een ‘voor blijvend gebruik bestemde voorziening’