Elke gemeente in Nederland werkt samen met andere gemeenten, en die samenwerking wordt voor veel gemeenten steeds groter en belangrijker. Met name in samenwerking op regionaal niveau steken gemeenten steeds meer middelen, aangezien veel vraagstukken waarmee gemeenten te maken krijgen op regionaal niveau spelen. Denk aan woningbouw, bedrijvigheid, werkgelegenheid, klimaatadaptatie en de energietransitie (via de RES). Daarom gaan steeds meer publieke middelen om in regionale samenwerking en wordt de manier waarop die is georganiseerd vaker onder de loep genomen. Bij de gemeente Nijmegen bleek uit een inventariserend onderzoek bijvoorbeeld zo’n 40% van de begroting te worden uitgegeven in regionaal verband. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelde in januari 2023 dat het werken aan een sterk bestuur een opgave op zichzelf is, en regionale samenwerking is daar een belangrijk onderdeel van.

Thema's

Op 16 mei 2023 gingen de deelnemende gemeenten van het leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten met elkaar in gesprek over het onderwerp regionale samenwerking. Hoe zorgen we ervoor dat regionale samenwerking ons helpt om toekomstgericht te werk te gaan? Dit artikel schetst een overzicht van de belangrijkste thema’s en inzichten die naar voren kwamen uit de inleidende bijdragen van Ricco Kokshoorn (gemeente Nijmegen), Arthur van den Brink (provincie Gelderland) en prof. dr. Klaartje Peters (Universiteit Maastricht), evenals uit de daaropvolgende gesprekken tussen de deelnemers.

Het nut van regionaal samenwerken

Een van de drijfveren voor gemeenten om met elkaar samen te werken op regionaal niveau is de mogelijkheid die het biedt om gebruik te maken van incidentele financieringsmiddelen, bijvoorbeeld de regiodeals. Aangezien bij steeds meer gemeenten de structurele middelen tekortschieten voor het uitvoeren van de wettelijke taken en werkzaamheden kunnen zulke incidentele middelen een uitkomst bieden om bepaalde voorzieningen overeind te houden. Het bestaansrecht van regionale samenwerking reikt echter verder. Gezien de huidige arbeidsmarktkrapte zijn shared service centers en belastingsamenwerkingen met name voor kleinere gemeenten een uitkomst. Vaak helpen samenwerkingsverbanden of -initiatieven ook om kennisdeling te faciliteren en de strategische denkkracht van gemeenten te bundelen. Zo werden in de Bollenstreek recent op regionaal niveau strategische sessies georganiseerd met kwekers. Door met kwekers uit verschillende gemeenten tegelijk in gesprek te gaan, kwam men in de strategische gesprekken verder dan wanneer in elke gemeente – of elke woonplaats – afzonderlijk sessies waren georganiseerd.
Desondanks is het van belang om in samenwerkingsverbanden alert te blijven op het nut dat met de samenwerking wordt nagestreefd. Welke publieke waarde proberen de samenwerkende gemeenten precies te realiseren, en is het samenwerkingsverband in kwestie daar inderdaad het geschikte platform voor? Die vraag is mede van belang vanwege de ‘dans der schalen’ die zich voor elke gemeente in meer of mindere mate voordoet.

De dans der schalen

De meeste gemeenten maken deel uit van verschillende samenwerkingsverbanden, die gebaseerd zijn op verschillende (sociaal-)geografische regio’s. Zo vormt de gemeente Nijmegen samen met zes omliggende gemeenten de Regio Rijk van Nijmegen, die fungeert als platform voor samenwerking en afstemming tussen de deelnemende gemeenten, onder andere op het gebied van ICT, jeugdzorg en Wmo. Daarnaast werkt Nijmegen samen met 17 andere gemeenten, waaronder Arnhem, in het verband van de Groene Metropoolregio. In deze regio worden met name ruimtelijke en economische dossiers besproken, en de omvang ervan maakt het opzetten van krachtige lobbyinspanningen mogelijk. Verder is er nog de regio Gelderland-Zuid, die bestaat uit het Rivierenland en het Rijk van Nijmegen en congrueert met de GGD-regio en de veiligheidsregio. 
Elk van deze regio’s kent een andere dynamiek en mate van congruentie met andere regio’s. Het duidelijk in beeld brengen van de huidige situatie van regionale samenwerking kan voor ambtenaren en bestuurders al veel nieuwe inzichten opleveren en helderheid scheppen, bijvoorbeeld over de financiën, de personele inzet en de rolverdeling per samenwerkingsverband. 
Een verdere complicerende factor in de dans der schalen is soms de manier waarop netwerken in het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven georganiseerd zijn, los van de bestuurlijke grenzen. De regio Gelderland-Zuid is een voorbeeld van een regio die is ontstaan op de tekentafel, maar die weinig aansluit op de beleving van inwoners of het daadwerkelijke daily urban system. Soms treden er ook ‘rafelranden’ op bij gemeenten die op het grensvlak tussen twee regio’s liggen, of die tot een andere provincie behoren dan de rest van de ‘natuurlijke’ regio. De gemeente Mook en Middelaar behoort bijvoorbeeld tot de provincie Limburg, maar werkt via de Regio Rijk van Nijmegen samen met gemeenten uit Zuid-Gelderland.

Rolverdeling en onderlinge verhoudingen

Bij de samenwerking en rolverdeling binnen regionale verbanden speelt de draagkracht van de deelnemende gemeenten een belangrijke rol. Als het gemeenten ontbreekt aan ambtelijke, bestuurlijke of financiële draagkracht, dan heeft dat zijn weerslag op de samenwerking: er kan een free rider-effect ontstaan, of gemeenten moeten zich noodgedwongen terugtrekken uit het samenwerkingsverband. Dat kan ertoe leiden dat de samenwerkingen suboptimaal functioneren of zelfs uit elkaar vallen. Subsidies vanuit de provincie kunnen daar een oplossing voor zijn.
Bij regionale samenwerking is het van groot belang dat de deelnemende partijen elkaar goed kennen (bijvoorbeeld door regelmatig samen te komen) en elkaar, mede als gevolg daarvan, het een en ander gunnen. Centrumgemeenten voeren vaak taken uit waar de kleinere, omliggende gemeenten moeilijk zelf in kunnen voorzien, en dat vergt een zeker verantwoordelijkheidsgevoel van de centrumgemeente om haar buren te ondersteunen. Tegelijkertijd kan ook worden gezocht naar manieren waarop de omliggende gemeenten elkaar kunnen versterken.
Voor een goede, toekomstgerichte samenwerking is het tevens belangrijk dat gemeenten de balans zoeken tussen het regionale belang en hun eigen lokale belangen. Het wil nog wel eens gebeuren dat in samenwerkingsverbanden vooral wordt gelobbyd voor eigen speerpunen en dat subregio’s binnen een groter samenwerkingsverband concurreren om de beschikbare middelen. Om zulke situaties te voorkomen en met elkaar doelgericht aan (langeter-mijn)opgaven te werken, dienen de deelnemers in te zien dat de grotere en kleinere samenwerkingsverbanden elkaar nodig hebben en kunnen versterken.

Democratische legitimiteit

Al decennialang wordt de discussie gevoerd over de mate waarin regionale samenwerkingen over democratische legitimiteit beschikken. Vooral bij gemeenteraadsleden kan de indruk ontstaan dat samenwerkingsverbanden in een democratisch ‘gat’ opereren waarop zij als volksvertegenwoordigers weinig invloed hebben. In 2021 is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) vernieuwd om gemeenteraden de beschikking te geven over een uitgebreider instrumentarium en zodoende hun positie ten opzichte van gemeenschappelijke regelingen (GR’en) te versterken. De Tweede Kamer stelde daarbij in een motie dat de democratische legimitatie van GR’en (als deelverzameling van regionale samenwerking in het algemeen) veel te wensen overliet. Uit onderzoek dat naar aanleiding van de Kamermotie werd gedaan, bleek dat nog veel vragen over regionale samenwerking onbeantwoord zijn, vanwege een gebrek aan onafhankelijk empirisch onderzoek.  Daardoor valt er nog weinig te zeggen over de effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking.
Een deel van de oplossing voor het ervaren gebrek aan legitimiteit is om raadsleden enerzijds meer te betrekken bij en te informeren over de besluitvorming in de gemeenschappelijke regelingen en andere vormen van samenwerking, en anderzijds om hen bewust te maken van de controlemiddelen die hen vanuit de Wgr ter beschikking staan. Van deze instrumenten wordt namelijk nog betrekkelijk weinig gebruik gemaakt. Regionale raden, zoals de in 2021 ontbonden Drechtraad, lijken een minder geschikte oplossing. Ervaringen uit het verleden wekken de indruk dat zulke regioraden vaak leiden tot een tweedeling in de deelnemende gemeenteraden tussen de regionaal actieve raadsleden en de ‘achtergebleven’ lokale raadsleden. Betrokkenheid van inwoners bij regioraden is vaak ook niet of nauwelijks aanwezig. Van maatschappelijke partijen lijkt de betrokkenheid doorgaans groter te zijn, al kunnen wegens gebrek aan onderzoek ook daarover geen harde conclusies worden getrokken.
Veel opgaven waar regio’s voor staan gaan over de lange termijn en vergen daarom een toekomstgerichte aanpak. Vanuit het rijk en de provincie kan op zulke opgaven echter ook urgente druk worden gelegd en wordt slagkracht verlangd om de wensen en ambities snel om te zetten in besluitvorming. Denk bijvoorbeeld aan woondeals, verstedelijkingsagenda’s en regio-arrangementen. Het organiseren van democratische legitimiteit staat bij zulke dossiers vaak haaks op de wens tot snelheid en slagkracht, aangezien een regionale democratische legitimatie tijd vergt – zeker als men de ruimte wil bieden aan lokale democratische vertegenwoordigers om mee te bepalen en te sturen. Ook in deze spanning tussen slagkracht en democratische legitimiteit schuilt dus een belangrijke uitdaging voor toekomstgerichte regionale samenwerking.

Over het leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten

Het VNG-leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten is in 2021 opgezet op initiatief van strategen van de gemeenten Hilversum en Almere. Het leernetwerk komt enkele keren per jaar online bijeen, met als doel ervaringen, kennis, inzichten over toekomstgericht werken uit te wisselen. In de informele en verdiepende gesprekken komen naast succesverhalen juist ook worstelingen en zoektochten aan bod. De bijeenkomsten leggen de verbinding tussen het strategisch-inhoudelijke perspectief enerzijds, en het financiële perspectief anderzijds, door ambtenaren uit beide disciplines bij elkaar te brengen. De agenda wordt bepaald door de deelnemers zelf. Het netwerk is inmiddels zeven keer bijeen geweest. Aanmeldingen zijn welkom via rpo@vng.nl .