Het kan voorkomen dat schoolbesturen en gemeenten geconfronteerd worden met al dan niet structurele overschrijdingen van normbedragen bij het bouwen, verbouwen en/of uitbreiden van schoolgebouwen. Hieronder gaan wij in op de mogelijkheden die gemeenten hebben om hiermee om te gaan.
Normbedragen
De onderwijswetten schrijven voor dat de gemeenteraad normen vaststelt aan de hand waarvan de bedragen worden vastgesteld voor de toegekende voorzieningen in de huisvesting.
In de modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs (hierna: de modelverordening) wordt voor een aantal voorzieningen uitgegaan van normbedragen. (artikel 4 van en Bijlage IV bij de modelverordening). Dit betekent dat precies wordt aangegeven welk bedrag voor welke voorziening staat. Deze normbedragen zijn taakstellend. Het schoolbestuur is als bouwheer gehouden om met dit bedrag de huisvestingsvoorziening te realiseren.
Het gebruik van normbedragen heeft een de ene kant een financiële achtergrond. De normbedragen zijn gerelateerd aan het aan het gemeentefonds toegevoegde budget voor onderwijshuisvesting. Daarnaast bestaat al in een vroeg stadium duidelijkheid over het bedrag dat beschikbaar wordt, of kan worden gesteld. Dit biedt voordelen voor de gemeente bij het voorbereiden van de begroting. Ook voor schoolbesturen is het financiële kader op voorhand duidelijk.
Daarnaast is er een juridische achtergrond. Het werken met normbedragen vergroot de rechtsgelijkheid voor schoolbesturen. Elk schoolbestuur heeft in gelijke omstandigheden aanspraak op een gelijk bedrag. Dit is een belangrijke reden in het kader van de gelijke behandeling binnen het onderwijs.
Het nadeel van normbedragen is gelegen in de inflexibiliteit ervan. Het zijn vaste, gemiddelde bedragen die vanuit de VNG verordening veelal landelijk worden toegepast. Hierdoor kan slecht worden ingespeeld op kostenverhogende factoren die het gevolg zijn van lokale omstandigheden.
Wanneer een gemeente stelselmatig wordt geconfronteerd met aanbestedingsbedragen die het normbudget overschrijden, is het zaak te achterhalen wat daarvoor de oorzaak is. Afhankelijk van die analyse kan gekozen worden voor een oplossingsrichting.
Daarop wordt hieronder ingegaan.
1. Opbouw normbedragen
Het komt voor dat een bedrag voor een goed te keuren onderwijshuisvestingsvoorziening te laag is berekend. Dit kan komen doordat bepaalde componenten niet zijn verdisconteerd, of doordat er sprake is van een combinatie van aparte huisvestingsvoorzieningen.
Allereerst is het verstandig om na te gaan waaruit het bedrag voor de goed te keuren huisvestingsvoorziening is opgebouwd. Normbedragen zijn onder andere van toepassing wanneer er sprake is van permanente nieuwbouw of permanente uitbreiding. De bedragen van deze voorzieningen worden opgebouwd uit een aantal verschillende componenten. Deze treft u aan in Bijlage IV van de modelverordening.
Het zijn:
a. Bouwkosten;
b. kosten voor terreinen;
c. toeslag voor een afzonderlijk speellokaal in het geval van een school voor speciaal (basis) onderwijs, en
d. toeslag voor herstel van terrein en verhuiskosten bij vervangende bouw bij vervangende bouw op dezelfde plaats .
ad a.
De bouwkosten omvatten de bouwkosten van het gebouw, inclusief fundering, alsmede aanleg en inrichting van het schoolterrein. Met deze vergoedingsbedragen kan de benodigde brutovloeroppervlakte worden gerealiseerd. Met deze component zal in elk geval rekening moeten worden gehouden.
Ad b.
Daarnaast moet worden bekeken of er sprake van kosten voor terreinen. Voor deze component is geen genormeerd bedrag per vierkante meter opgenomen, aangezien de gemeente het (bouwrijp gemaakte) terrein om niet beschikbaar (eventueel na aankoop door de gemeente) stelt en het eigendom overdraagt aan het schoolbestuur. Dit betekent dat dit onderdeel altijd in beeld wordt gebracht op basis van de feitelijke kosten!
Onder ‘kosten voor terreinen’ valt overigens niet alleen de aankoop ervan. De kosten voor het bouwrijp maken van het terrein en eventuele bodemonderzoeken (archeologisch, milieukundig) kunnen onder deze component worden gebracht als de gemeente dat niet zelf doet maar ervoor gekozen wordt het schoolbestuur daarvoor verantwoordelijk te maken.
Wanneer er sprake is van nieuwbouw op dezelfde plaats, vallen de sloopkosten van het oude gebouw ook onder deze component. Dit zijn de kosten die nodig zijn, bovenop het in dat geval ook van toepassing zijnde normbedrag voor de inrichting van terrein en verhuiskosten (zie ook ad. d.)
Dit onderdeel maakt het mogelijk om, ondanks het gebruik van normbedragen, toch flexibel te kunnen inspelen op bepaalde specifieke situationele omstandigheden.
Ad c.
Er geldt een toeslag wanneer er een afzonderlijk speellokaal wordt gerealiseerd. Wanneer er sprake is van een uitbreiding met alleen een speellokaal zonder gelijktijdige toekenning van een ander lokaal, geldt een hoger normbedrag.
Ad d.
Deze component is alleen van toepassing bij vervangende bouw op dezelfde plaats als het oude schoolgebouw. Alleen in dat geval zal de school tijdelijk elders moeten worden ondergebracht en zal het terrein worden hersteld.
De kosten voor de sloop van het gebouw vallen onder de kosten voor terreinen (zie ad. b.).
Bij vervangende bouw van de school op een andere dan de huidige plaats is deze component niet van toepassing. In dat geval vervalt het oude gebouw na verhuizing van de school aan de gemeente en is het aan de gemeente om het voor andere doeleinden in te zetten of het te slopen. Dat zal dan ook door de gemeente bekostigd moeten worden en valt buiten het onderwijshuisvestingsregime van de verordening.
2. Combinatie met andere huisvestingsvoorzieningen
Door het optellen van de bovenbeschreven componenten wordt het bedrag berekend dat nodig is voor de voorziening (vervangende) nieuwbouw en/of uitbreiding.
Het kan echter voorkomen dat er sprake is van een samenloop van omstandigheden, waardoor sprake is van een combinatie van meerdere onderwijshuisvestingsvoorzieningen.
Hiervan twee vaakvoorkomende voorbeelden.
1. Het huidige schoolgebouw wordt vervangen door een nieuw gebouw, op dezelfde locatie. De school zal tijdens de bouwperiode moeten uitwijken naar huisvesting elders. Wanneer er in de omgeving geen leegstand is, zal voor het betreffend aantal groepen, tijdelijke huisvesting moeten worden gerealiseerd. De kosten hiervoor vallen niet binnen het normbedrag dat beschikbaar is voor de vervangende nieuwbouw. Er is dan feitelijk sprake van een andere onderwijshuisvestingsvoorziening, namelijk van een tijdelijke voorziening. De hiervoor benodigde normbedragen (of het huurbedrag), zullen op basis van Bijlage IV apart in beeld moeten worden gebracht en toegekend.
2. Bij uitbreiding van een schoolgebouw blijkt dat er asbest aanwezig is, dat (doordat er uitgebreid gaat worden) gevaar oplevert en als gevolg van wetgeving moet worden verwijderd. Ook hier houdt het normbedrag voor uitbreiding geen rekening mee. De (feitelijke) kosten dienen op basis van de regels uit de modelverordening voor de voorziening ‘aanpassing in verband met eisen voortkomend uit de wet- en regelgeving’ apart in beeld te worden gebracht en komen dus bij het bedrag dat voor de uitbreiding beschikbaar is gesteld.
3. Rol prijsindex
Jaarlijks worden de normbedragen in de modelverordening bijgesteld. Daarbij wordt de verwachte prijswijziging in het toekomstige jaar verdisconteerd. Het kan voorkomen dat de werkelijke prijsstijging in het jaar waarin gebouwd wordt hoger is. Het is dan redelijk om de budgetten die voor dat jaar beschikbaar zijn gesteld, aan te passen aan het werkelijke prijspeil.
4. Controle begroting
De gemeente dient op basis van artikel 15 en artikel 16 van de modelverordening de begroting van het schoolbestuur te controleren.
De normbedragen gaan uit van een sober, maar doelmatig gebouw, dat voldoet aan de eisen in (onder meer) het Bouwbesluit. De normbedragen zijn taakstellend. Het schoolbestuur dient in beginsel uit te komen binnen het (eventueel op prijsstijgingen gecorrigeerde) normbedrag.
Wanneer de begroting het beschikbaar gestelde normbedrag desondanks overschrijdt, is het zaak te onderzoeken of er in de bouwplannen van het schoolbestuur zaken zijn meegenomen die niet strikt noodzakelijk zijn en waarop eventueel bezuinigd kan worden.
Daarnaast kan bekeken worden of is uitgegaan van een redelijke prijzen (zoals bijvoorbeeld de prijs per vierkante meter te realiseren brutovloeroppervlakte).
Het kan echter zijn, dat er door de gemeente strengere eisen aan het gebouw worden gesteld dan wettelijk is vereist . Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan maatregelen in het kader van duurzaam bouwen, klimaatbeheersing of inbraakpreventie (nodig voor de verzekering door de gemeente van het gebouw).
Met dit soort extra eisen houden de normbedragen geen rekening. Het is dan redelijk om de normbedragen in de verordening hierop aan te passen, of voor deze specifieke eisen gelden beschikbaar te stellen via de verordening materiele financiële gelijkstelling. Zie hiervoor ook de volgende paragraaf.
5. Overige opties
Als het ondanks de bovengenoemde opmerkingen, toch regelmatig voorkomt dat de normbedragen onvoldoende blijken te zijn, kan de gemeente ervoor kiezen (na op overeenstemming gericht overleg met de schoolbesturen) om de verordening aan te passen om deze meer in overeenstemming te krijgen met de lokale praktijk.
Dat kan op een aantal manieren. Deze worden hieronder behandeld.
Werken met feitelijke kosten
Zoals gezegd, dient de gemeenteraad normen vast te stellen aan de hand waarvan de bedragen worden vastgesteld voor de toegekende voorzieningen in de huisvesting. Dit kan ook inhouden dat met werkelijke kosten wordt gewerkt. Ten aanzien van de financiële normering zijn er dus twee opties: een strikt genormeerde lijn en een benadering op basis van de werkelijke kosten, oftewel de offertelijn. Ook kan een combinatie van beide worden gekozen. De genormeerde lijn houdt in dat precies wordt aangegeven welk bedrag voor welke voorziening staat. De offertelijn houdt in dat het schoolbestuur voor een gewenste voorziening een aantal offertes vraagt, op basis van vooraf vastgestelde uitgangspunten. Op basis van de overlegde offertes stelt de gemeente het vergoedingsbedrag vast.
In de (model-) verordening wordt in principe uitgegaan van een combinatie van beide. Genormeerde bedragen voor de voorzieningen (vervangende) nieuwbouw, uitbreiding en eerste inrichting onderwijsleerpakket en meubilair. De offertelijn voor de voorzieningen aanpassing, onderhoud, herstel constructiefouten en schade en ingebruikneming.
De (model-) verordening maakt het echter nadrukkelijk mogelijk om hier als gemeente zelf keuzes in te maken. De sleutel daarvoor ligt bij artikel 4 van de verordening. Dit is de ‘kapstok’ op basis waarvan vergoedingen worden vastgesteld voor de door de gemeente voor vergoeding in aanmerking gebrachte huisvestingsvoorzieningen. Ten aanzien van de in de artikelen 2 en 3 van de modelverordening onderscheiden voorzieningen wordt hier de grondslag van de vergoeding gelegd. Bij vaststelling van de verordening dient per voorziening de afweging te worden gemaakt welke benadering van toepassing is. Dat betekent dat er ook voor wat betreft de voorzieningen nieuwbouw, uitbreiding en / of eerste inrichting, gekozen kan worden voor de benadering op basis van werkelijke kosten. Daartoe kan reden zijn wanneer de normbedragen (ook met inachtneming van de opmerkingen in de vorige paragraaf) niet meer aansluiten bij het lokale prijspeil.
Het aanpassen van de normbedragen
Een andere manier is het aanpassen van de normbedragen in de verordening.
Dit kan door de normbedragen in het algemeen op te hogen met een bepaald percentage of door voor bepaalde kostenverhogende lokale omstandigheden aparte toeslagen op te nemen in de verordening. Deze toeslagen kunnen worden opgenomen in de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs of in de verordening materiele financiële gelijkstelling onderwijs.
Conclusie
Wanneer de normbedragen uit de verordening in de praktijk worden overschreden, is het zaak de oorzaak daarvan te achterhalen. Dit kan door het doorlopen van de volgende stappen:
- controleer of het normbedrag is opgebouwd conform Bijlage IV van de verordening;
- controleer of er niet sprake is van een combinatie van onderwijshuisvestingsvoorzieningen;
- houd rekening met het werkelijke prijspeil in het jaar van uitvoering;
- controleer de begroting, en later het bestek op eventuele ‘overbodige luxe’.
- controleer de begroting op posten die als gevolg van gemeentelijk beleid kostenverhogend werken.
Afhankelijk van de oorzaak kan voor de volgende maatregelen worden gekozen:
- pas het bedrag voor de goedgekeurde voorziening aan conform de opbouw in Bijlage IV;
- breng de aparte onderwijshuisvestingsvoorzieningen in kaart;
- pas de toegekende normvergoeding aan, aan het werkelijke prijspeil in het jaar van uitvoering;
- schrap eventuele ‘overbodige luxe’;
- houdt in de verordening rekening met gemeentelijk beleid dat kostenverhogend werkt
- ga in de verordening uit van vergoeding op feitelijke kosten in plaats van de normvergoeding en/of verhoog de normbedragen in de verordening, en/of neem toeslagen op in de verordening of in de verordening materiele financiële gelijkstelling onderwijs.