Ook de kinderopvang kampt met de gevolgen van de arbeidskrapte vanwege een landelijk tekort aan gekwalificeerde beroepskrachten. Om deze reden heeft het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid eind 2021 aan toezichthouders en handhavers ruimte geboden om rekening te houden met verzachtende omstandigheden en overmacht door het personeelstekort.
In Amsterdam is het personeelstekort groter dan in andere regio’s. Het is hierdoor lastig om aan alle kwaliteitseisen te voldoen en tegelijkertijd continuïteit te bieden aan ouders en kinderen. De GGD en de gemeente Amsterdam hebben daarom een aanpak ontwikkeld die hier rekening mee houdt. Mirjan Alsema, beleidsadviseur bij de inspectie kinderopvang van de GGD Amsterdam, en Jolanda Haak, handhavingsjurist bij de gemeente Amsterdam, vertellen over deze aanpak.
Het belang van maatwerk
Haak: ‘Het is belangrijk om toezicht te houden, juist als de kwaliteit onder druk staat. Maatwerk is dan wel noodzakelijk. Zonder ruimte voor het meewegen van verzachtende omstandigheden komt de continuïteit van de kinderopvang in gevaar. Dat kan er onder meer toe leiden dat ouders niet kunnen werken en kinderen een belangrijke bijdrage in de ontwikkeling missen.’ Volgens Alsema is continuïteit ook van belang voor kwaliteit. ‘Als ouders niet kunnen werken of hun baan verliezen omdat er geen kinderopvang is, levert dat onzekerheid en stress op in een gezin.’
Ook zijn er situaties waar de thuissituatie kwetsbaar is. ‘Bijvoorbeeld omdat de kachel niet aan kan, of omdat er geen ontbijt is. Dat zijn omstandigheden die van grote invloed zijn op de ontwikkeling van dat kind’, vervolgt Alsema.
Transparante aanpak
De gemeente en GGD Amsterdam vinden het belangrijk om duidelijk te zijn over de aanpak. Zodat houders verantwoorde keuzes kunnen maken omdat ze weten wat ze kunnen verwachten. Daarom publiceerde de gemeente Amsterdam voorwaarden waaronder de GGD kan adviseren om niet te handhaven. De GGD vulde dit aan met adviezen en afwegingen voor in de praktijk.
Zo kan de GGD adviseren om niet te handhaven, ook al is er een overtreding. Hiervoor moet een houder in ieder geval aan zes belangrijke voorwaarden voldoen:
- De houder heeft aantoonbaar alle maatregelen genomen om de kwaliteitseisen na te leven die men redelijkerwijs mag verwachten van een professionele kinderopvang.
- De opvang is voldoende verantwoord binnen de gegeven omstandigheden.
- De werkwijze is inzichtelijk en de houder registreert de afwijkingen van de kwaliteitseisen.
- De houder stemt af met de oudercommissie en informeert de ouders.
- De houder evalueert de gemaakte keuzes en stuurt bij waar nodig.
- De houder wijkt niet af van essentiële kwaliteitseisen.
Voorbeeld uit de praktijk: het vaste gezichtencriterium
Kijk je naar het vaste gezichtencriterium’, zegt Alsema, ‘dan weet de vaste leidster van een groep bijvoorbeeld welke allergieën er spelen. Of dat er sprake is van een vechtscheiding in de thuissituatie. Is een vast gezicht op een bepaalde dag niet te organiseren, hoe zorg je er dan als houder voor dat de beroepskracht die er wel staat de kinderen óók kent?’
In Amsterdam komen de toezichthouders verschillende oplossingen tegen. Zo zijn er organisaties die meer werk hebben gemaakt van het inwerkprogramma: sommige organisaties laten bijvoorbeeld invallers nu hetzelfde programma doorlopen als beginnende pedagogisch medewerkers. Anderen geven invallers extra tijd voorafgaand aan de start om het beleid door te nemen.
Alsema: ‘Het allerbeste is natuurlijk dat een houder investeert in vast personeel, zodat deze situatie zoveel mogelijk wordt voorkomen. Als er geen enkel vertrouwd gezicht aanwezig is, zijn we als toezichthouder klip en klaar: dan vinden wij het niet verantwoord om kinderen op te vangen. Dit staat ook in onze aandachtspunten.’
Haak vervolgt dat het daarnaast nodig is dat de houder een afwijking van de eisen en de gemaakte keuzes kan uitleggen. ‘Als de omstandigheden niet bekend zijn of sprake is van een niet verantwoorde keuze, dan wordt er altijd gehandhaafd. En op het moment dat je niet eerlijk bent over welke keuzes je maakt, dan wordt er ook gehandhaafd. We willen maatwerk leveren en daarvoor is vertrouwen belangrijk.’
Voorbeeld uit de praktijk: opvang in stam- en basisgroepen
Een tweede voorbeeld speelt bij een tekort aan personeel op een groep. De regel is dat kinderen moeten worden opgevangen in hun eigen, vaste stam- of basisgroep. In het geval van een tekort kan het een oplossing zijn om een kind in een andere groep op te vangen, waar nog wel plaats is. Dit kan in bepaalde situaties een verantwoorde keuze zijn. Voor oudere kinderen in de buitenschoolse opvang zal dit eerder verantwoord zijn, dan voor jonge kinderen in de dagopvang. In de dagopvang zal hier dus heel terughoudend mee om moeten worden gegaan.
Alsema: ‘Maar incidenteel, om sluiting van een groep te voorkomen, kan het soms ook in de dagopvang een verantwoorde keuze zijn. Zo was er laatst een houder die kinderen opving in een andere groep waarbij ze de beroepskrachten en kinderen bij de andere groep al kenden, omdat ze altijd gezamenlijk openen en sluiten.’
Daarbij is het belangrijk dat hierover goed overleg is met de ouders. Niet voor ieder kind is dit een geschikte oplossing. Maar als de organisatie hier goed over heeft nagedacht en hierin verantwoorde keuzes maakt voor individuele kinderen, dan kan de toezichthouder adviseren om niet te handhaven.’
Van essentiële kwaliteitseisen wordt niet afgeweken
Aan sommige regels wordt niet getornd. 'Zonder VOG mag je niet in de kinderopvang werken’, benadrukt Haak. ‘En personeel moet altijd een arbeidsovereenkomst hebben. We gaan niet terug naar het inzetten van vrijwilligers’, voegt Alsema daaraan toe.
Buiten kijf staat dat de pedagogische kwaliteit en basale veiligheid niet in het geding mag zijn. ‘Op de hoogte zijn van de medische kenmerken van een kind’, zo vervolgt Alsema haar opsomming ‘en het vierogen principe, gaan we niet loslaten.’
Samenwerking toezicht en handhaving belangrijk
Voor deze aanpak is een goede samenwerking tussen toezicht en handhaving essentieel. ‘Toezicht en handhaving moeten onderdeel zijn van dezelfde visie. Je kunt geen toezichthouder hebben die een open dialoog aangaat en vervolgens een handhaver die rücksichtslos hard handhaaft op overtredingen die door die dialoog zichtbaar worden’, aldus Alsema. Haak vult aan: 'Ik wil weten of de kwaliteit van de oplossing gezien alle omstandigheden verantwoord is. Dat is bij uitstek de expertise van de toezichthouder.’
Haak en Alsema denken dat ook andere gemeenten niet ontkomen aan maatwerk in de handhaving. Maar het vereist wel iets. Alsema: ‘Het vraagt een hoge deskundigheid van de toezichthouder. En voldoende tijd. Je moet niet alleen een concrete situatie kunnen beoordelen, maar ook breder zicht hebben op de organisatie en de omstandigheden. En dus ook een goede samenwerking tussen toezicht en handhaving.’
Wat brengt de toekomst?
Volgens Alsema is het in ieder geval belangrijk dat je de kinderopvang voldoende aantrekkelijk maakt als vakgebied. ‘Dus geen kortetermijnoplossingen. Zoals het veel te snel inzetten van jonge meiden die nog met hun opleiding bezig zijn. Die worden zo zwaar belast, dat ze het vak na hun opleiding snel weer de rug toekeren.’ Wat dan een betere oplossing zou zijn? ‘Investeren in voldoende vast en gekwalificeerd personeel en anders een plaatsingsstop. Een duivels dilemma’, erkent Alsema.
Haak vertelt over een gezamenlijke mediacampagne van Amsterdamse kinderopvangorganisaties, ROC’s, het Regionaal Werkcentrum en de gemeente om zij-instromers te bewegen naar een baan in de kinderopvang. ‘Inmiddels zijn 200 aanmeldingen ontvangen. Alle beetjes helpen om bij te dragen aan voldoende kinderopvang van goede kwaliteit.’