1. Wat is een programma onder de Omgevingswet?

Een programma is een kerninstrument van de Omgevingswet. U gebruikt het om beleid concreet uit te werken en vast te leggen welke maatregelen u neemt om ambities of wettelijke doelen voor de fysieke leefomgeving te realiseren. Een programma kan verplicht, onverplicht, vrijwillig of programmatisch zijn. De inhoud en status verschillen per type. 

2. Ziet een programma altijd op het bereiken van 1 omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving?

Nee, een programma hoeft niet te zijn gericht op slechts1 aspect van de fysieke leefomgeving, 1 omgevingswaarde of 1 beleidsdoelstelling. Een combinatie is mogelijk, mits de opgenomen maatregelen toereikend zijn om de beoogde doelen te realiseren.

Denk aan een programma dat zich richt op omgevingswaarden en op andere doelstellingen op het gebied van water en natuur, waarbij deels dezelfde maatregelen kunnen worden ingezet.

Maar een volledig geïntegreerd programma ligt niet altijd voor de hand. Op uitvoeringsniveau is er namelijk lang niet altijd sprake van samenhang tussen beleidsterreinen. Het is bijvoorbeeld niet nodig om het gemeentelijk luchtkwaliteitsbeleid en het rioleringsbeleid in de uitvoering te integreren. 

3. Wat is het verschil tussen een programma, een omgevingsvisie en een omgevingsplan?

De omgevingsvisie geeft richting en doet dat integraal voor de fysieke leefomgeving, het programma werkt beleid uit in maatregelen, en het omgevingsplan bevat de juridische regels. Programma’s staan daarmee tussen visie en plan in. Ze hebben geen hiërarchische relatie, maar moeten wel goed op elkaar aansluiten. Programma’s hoeven dan ook niet per se een verbinding te hebben met de omgevingsvisie en kunnen dus naast of los van een omgevingsvisie worden vastgesteld. Maar ook dan is het verstandig om te bewaken dat het programma inhoudelijk niet in strijd is of dreigt te komen met de omgevingsvisie.

4. Wanneer kies je welk programma?

1. Wat is een verplicht programma?

Een verplicht programma moet u opstellen vanwege wettelijke bepalingen:  

• Vanwege Europese regelgeving.  
• Voortvloeiend uit de Omgevingswet.  
• Wanneer monitoring uitwijst dat aan een omgevingswaarde niet (meer) wordt of dreigt te worden voldaan.

Bij verplichte programma’s gelden aanvullende vereisten, zoals toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure (Awb 3.4), participatie, of (vaak) een plan-milieueffectrapportage (mer). Houd hier bij de planning en uitvoering rekening mee. 

2. Welke verplichte programma's zijn er?

Verplichte programma's voor gemeenten zijn:

• Vanwege Europese regels: actieplan geluid 
  Voor een aantal gemeenten, die zijn gelegen in een aangewezen agglomeratie, gaat het op dit moment om het (al bestaande) actieplan geluid. Bestaande plannen blijven onder de Omgevingswet geldig via het overgangsrecht. Het actieplan moet iedere 5 jaar geactualiseerd worden.  
• Volgens de Omgevingswet: warmteprogramma en volkshuisvestingsprogramma 
  Hierbij gaat het, voor zover op dit moment bekend, om het warmteprogramma (op basis van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie) en het volkshuisvestingsprogramma (op basis van het wetsvoorstel Wet regie volkshuisvesting). De wettelijke verplichting om een warmteprogramma op te stellen is op dit moment nog niet van kracht. De wet die moet regelen dat gemeenten een volkshuisvestingsprogramma vaststellen, is nog niet aangenomen.  
• Bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden
  De gemeenteraad kan in het omgevingsplan omgevingswaarden vaststellen, maar deze kunnen ook een andere basis hebben. Zoals de rijksomgevingswaarde voor luchtkwaliteit in het Bkl. Als uit monitoring blijkt dat niet (meer) wordt voldaan aan een omgevingswaarde (of dit dreigt te gebeuren) dan moet het college van B&W een programma opstellen met maatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen. Het programma bevat daartoe een pakket met beleids- of beheersmaatregelen. De programmaverplichting geldt tot de waarde weer wordt gehaald. 

1. Wat zijn onverplichte programma's?

Onverplichte programma’s zijn wettelijk benoemd, maar niet verplicht om op te stellen. De onverplichte programma’s worden vaak samengenomen met de vrijwillige programma's.

Een belangrijk onderscheid is echter (onder meer) dat op de voorbereiding van onverplichte programma's de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is, terwijl deze niet geldt voor de vrijwillige programma's.   

2. Welke onverplichte programma's zijn er?

Het gaat op het gemeentelijk niveau alleen om het gemeentelijk rioleringsprogramma. Dit programma vervangt het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) uit de Wet milieubeheer. Het eerder vastgestelde GRP blijft gelden totdat de periode is verstreken waarvoor het plan is vastgesteld. Of totdat de gemeente het plan laat vervallen.  

Gemeenten zijn vrij in de vormgeving en inhoud van het gemeentelijk rioleringsprogramma. U kunt ervoor kiezen om de inhoud van het GRP gedeeltelijk in het omgevingsplan op te nemen. Of om hiervoor ook (deels) het programma te gebruiken. De doelen (inzichten, keuzes, kostenverdeling en uitvoering rond afval- en regenwater) blijven vergelijkbaar met het GRP.

1. Wat is een vrijwillig programma?

Vrijwillige programma’s zijn het meest flexibel. Ze zijn niet wettelijk verplicht, maar bieden gemeenten de ruimte om beleidsopgaven planmatig uit te werken. Denk aan thema’s zoals energietransitie, mobiliteit, klimaatadaptatie of gebiedsontwikkelingen. 

2. Hoe past u een vrijwillig programma toe?

Dit type programma’s komt waarschijnlijk bij gemeenten het meeste voor. Een voorbeeld is de Regionale Energiestrategie (RES). Tegelijkertijd is het wat betreft de geldende inhoudelijke kaders het minst vastomlijnde type. De Omgevingswet laat gemeenten tamelijk veel ruimte om naar eigen inzicht en naar behoefte programma’s op te stellen en vorm te geven.  

3. Waar moet u op letten bij het opstellen van een vrijwillig programma?

Voor wat er in een vrijwillig programma moet komen te staan, is de algemene omschrijving van artikel 3.5 Omgevingswet leidend. 

4. Wat zijn de voordelen van vrijwillige programma's?

Vrijwillige programma's bieden verschillende voordelen:  

• Het programma heeft een duidelijke positie binnen het stelsel van de Omgevingswet en past goed in de beleidscyclus. Met een vrijwillig programma voorkomt u dat er beleidsdocumenten ontstaan waarvan de samenhang met andere beleidsdocumenten onduidelijk is.
• (De motiveringsplicht bij) participatie bij het programma kan bijdragen aan een breder maatschappelijk draagvlak voor het beleid. Ook kan participatie leiden tot betere oplossingsrichtingen en maatregelen.  
• Vrijwillige programma’s worden opgenomen in het Omgevingsloket, wat zorgt voor meer overzicht en betere vindbaarheid van beleid.  
• Sommige bevoegdheden uit de Omgevingswet kunnen alleen worden toegepast op basis van een programma (of omgevingsvisie). Dit geldt bijvoorbeeld voor het vestigen van een voorkeursrecht en het sluiten van een overeenkomst over financiële bijdragen bij gebiedsontwikkeling.  

Vanwege deze voordelen verdient het in veel gevallen de voorkeur om een programma op te stellen, vooral wanneer er behoefte is aan de verdere uitwerking van beleid uit de omgevingsvisie, of aanvullend daarop. Hoewel het opstellen van andere beleidsdocumenten niet wettelijk verboden is, bestaat het risico dat het stelsel van de Omgevingswet wordt uitgehold als er binnen de gemeente allerlei documenten circuleren waarvan de relatie met de kerninstrumenten en met het stelsel als geheel niet duidelijk is. 

5. Wat zijn de nadelen van vrijwillige programma's?

Enkele nadelen van vrijwillige programma's zijn:  

• Vrijwillige programma’s dragen niet altijd bij aan integraliteit. Dit risico ontstaat vooral wanneer bestaand sectoraal beleid zonder verdere afstemming wordt omgezet naar sectorale programma’s, zonder verbinding met andere thema’s binnen de fysieke leefomgeving. Op het eerste gezicht lijkt dit onschuldig, maar het past niet bij de integrale benadering die de Omgevingswet beoogt.  
• Een grootschalige inzet van programma’s kan ertoe leiden dat er minder aandacht is voor de actualisatie van de omgevingsvisie. De omgevingsvisie blijft echter essentieel voor het bepalen van de lange termijnambities en de samenhang binnen het beleid. Het is dan ook niet wenselijk dat door het werken met programma’s de omgevingsvisie op de achtergrond kan raken.  
• Het werken met programma's voorkomt niet dat er nog verschillende procedurestappen nodig zijn die ook tijd en inzet vragen, zoals een MER en participatie.   

1. Wat is een programma met programmatische aanpak?

Dit is een nieuw, facultatief instrument voor gemeenten. De programmatische aanpak is niet voor elke situatie geschikt.  Deze aanpak komt met name in beeld als een reguliere beoordeling van voorgenomen activiteiten zou leiden tot het niet toestaan van verdere ontwikkelingen. Bijvoorbeeld omdat een omgevingswaarde al is overschreden, of dreigt te worden overschreden. In zo’n geval kan een programma met programmatische aanpak uitkomst bieden.  

Dit type programma is vooral bedoeld voor situaties waarin ruimte schaars is en maatschappelijke opgaven groot zijn, bijvoorbeeld in haven- of industrieterreinen waar de gebruiksruimte al grotendeels is benut. Met een programmatische aanpak voorkomt u dat een gebied ‘op slot’ gaat en houdt u toch grip op het halen van de doelen voor de fysieke leefomgeving. 

2. Hoe past u het programma met programmatische aanpak toe?

Met dit type programma maakt u als gemeente aannemelijk dat er tijdig voldoende maatregelen worden getroffen om alsnog aan de omgevingswaarde of doelstelling te voldoen. In het programma geeft u dus niet alleen aan wat u wilt bereiken, maar ook hoe en wanneer. Daarbij is het essentieel dat u ook inzicht biedt in de zogenaamde gebruiksruimte: de ruimte die nog beschikbaar is voor (nieuwe) activiteiten, rekening houdend met de betrokken omgevingswaarde of doelstelling.  

Deze gebruiksruimte is belangrijk omdat het programma met programmatische aanpak fungeert als toetsingskader voor de toepassing van bevoegdheden onder de Omgevingswet, zoals het verlenen van omgevingsvergunningen. In sommige gevallen kunnen daarbij zelfs de reguliere beoordelingsregels of instructieregels (gedeeltelijk) buiten toepassing blijven. Het programma heeft hiermee een specifieke juridische functie.

3. Waar moet u op letten bij het opstellen van een programma met programmatische aanpak?

Aangezien het programma het toetsingskader vormt voor de uitoefening van andere taken en bevoegdheden, stelt de wet om die reden minimumeisen aan de inhoud van dit programma. Denk aan het benoemen van het gebied waar het programma geldt, de periode waarvoor het geldt, de betrokken doelstellingen en ontwikkelingen, de voorziene activiteiten en hun gevolgen, en uiteraard het pakket aan maatregelen dat u neemt.  

Bij dit type programma is er altijd sprake van een combinatie van een programma en regels. De regels zelf – bijvoorbeeld over beoordelingskaders of voorwaarden – worden opgenomen in het omgevingsplan. Op gemeentelijk niveau is het de gemeenteraad die deze regels vaststelt. Daarbij kan ervoor gekozen worden om beoordelingsregels voor bepaalde omgevingsplanactiviteiten aan het programma te koppelen en – waar nodig – (gedeeltelijk) buiten toepassing te verklaren.

1. Wat moet er minimaal in een programma staan?

Volgens artikel 3.5 Ow bevat een programma:

• een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan.
• maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.  

2. Wanneer geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4 Awb)?

Die geldt bij:

• verplichte programma’s.
• onverplichte programma’s.
• programma’s met programmatische aanpak.

Voor vrijwillige programma’s is dit niet verplicht, tenzij er bijvoorbeeld een MER nodig is.

3. Wanneer mag het college Afdeling 3.4 Awb achterwege laten?

Als de wijziging ziet op het herstel van een kennelijke verschrijving. Het gaat daarbij om een kennelijke fout in de beschrijving van het programma of, bijvoorbeeld, een bijbehorende kaart. ‘Kennelijk’ wil zeggen dat voor iedereen moet duidelijk zijn dat er in het programma of bijbehorende kaart een fout is geslopen.  

Daarnaast mag het college de afdeling achterwege laten  bij wijzigingen van ondergeschikte aard én als:

• het achterwege laten van deze afdeling dat niet in strijd is met internationale verdragen.
• er door de wijziging geen grotere, nadelige, milieugevolgen ontstaan.
• er in de wijziging geen nieuwe of gewijzigde activiteiten met rechtsgevolg worden opgenomen. Dit kan met name gelden bij programma's met een programmatische aanpak.

4. Hoe betrekt u de gemeenteraad bij programma's?

We noemen een aantal mogelijkheden:  

• Het college kan vooraf met de raad afspraken maken over de manier waarop en de fase(s) waarin de raad betrokken wil worden. De raad kan die betrokkenheid deels ook  zelf organiseren., bijvoorbeeld door via  de omgevingsvisie doelen te formuleren en  in de uitvoeringsparagraaf afspraken te maken die richting geven aan het vervolg.
• Zijn de doelstellingen uit de omgevingsvisie nog niet concreet genoeg om daaraan maatregelen in een programma te koppelen? Dan kan het college dit voorleggen aan de raad en met haar de uitwerking in het concept-programma bespreken.
• Het college kan de raad betrekken tijdens de participatiefase en de uitkomsten daarvan  met de raad bespreken.  
• Tijdens de looptijd van een programma kan het college de raad op verschillende momenten informeren over de voortgang. Bijvoorbeeld via monitoring of een evaluatie bij de start en tussentijds. De resultaten daarvan kunnen worden opgenomen in de jaarlijkse voortgangsrapportages van het college aan de raad.  
• Het college kan het programma ter instemming of ondersteuning aan de raad voorleggen.
• Ook kan het college de raad in een vroegtijdig, meer informeel stadium bij de voorbereiding betrekken. Informele gesprekken buiten de vergaderingen om, waarin de raad wordt meegenomen in het proces, kunnen goed werken. Veel gemeenten hebben hiervoor inmiddels een passende structuur ontwikkeld.