Steeds meer gemeenten werken met visies voor de lange termijn. Voor de meeste grotere gemeenten is visievorming al een bekende praktijk, maar inmiddels zien ook kleinere gemeenten zich steeds meer genoodzaakt ver vooruit te kijken naar de toekomst.

Dat komt enerzijds door de vele taken en verantwoordelijkheden die gemeenten er de afgelopen jaren hebben bijgekregen en anderzijds door de grote, langdurige opgaven die zowel grote als kleine gemeenten op zich af zien komen; van klimaatadaptatie en verduurzaming tot woningbouw en sociaal beleid. Bovendien zijn alle gemeenten via de Omgevingswet binnenkort verplicht een Omgevingsvisie vast te stellen voor de toekomst op middellange termijn.

Verbindingen

Visies zijn voor gemeenten dan ook hele nuttige documenten: ze geven aan in welke richting de gemeenschap zich wil ontwikkelen, hoe men zich wil positioneren in de regio en waar men op hoofdlijnen naar wil streven. Tevens bieden visies richting en houvast aan het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie om grotere opgaven, die een langere adem vragen, integraal en gebiedsgericht te kunnen aanpakken. Voor strategen is het proces van visievorming daarnaast een manier om binnen de organisatie en de gemeenschap het gesprek over de toekomst op gang te brengen en het strategisch vermogen van de organisatie te vergroten.

Het opstellen van een visie biedt daarbij een uitgelezen kans om verbindingen te leggen tussen de verschillende afdelingen van de gemeentelijke organisatie, maar ook tussen de gemeente en de inwoners en anderen belanghebbenden in de gemeenschap. Vooral dat laatste wordt steeds belangrijker, aangezien gemeenten de opgaven niet op eigen houtje kunnen vervullen. Samenwerking met inwoners en andere partijen uit de gemeenschap wordt steeds essentiëler, maar is niet makkelijk. De weg naar een breed gedragen visie, gebaseerd op de juiste inhoud en geformuleerd op het juiste strategische niveau, is lang en kent tal van uitdagingen en obstakels. En als de visie er eenmaal is, begint het werk pas echt. De gemeente en gemeenschap zullen dan samen aan de slag moeten om hun ambities voor de toekomst te verwezenlijken.

Bijeenkomst VNG-leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten

Op 24 januari 2023 kwamen gemeentelijke strategen en financials van het VNG-leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten bij elkaar om na te denken over het ontwikkelen en realiseren van gemeentelijke visies op de lange termijn. Het gesprek werd afgetrapt met presentaties van de gemeenten Rhenen, Heeze-Leende en Dronten over visievormingstrajecten in hun gemeente, en met een presentatie van de denktank ‘Nederland 2040’. Dit artikel zet de belangrijkste opbrengsten van deze bijeenkomst op een rij aan de hand van vier gespreksonderwerpen. 

1. Participatie: wie maakt de visie?
2. Kaders: wat staat al vast?
3. Abstractie: over welk niveau praten we?
4. Uitvoering: hoe gaan we het waarmaken?

Participatie: wie maakt de visie?

De belangrijkste vraag om te beantwoorden bij het opstellen van een langetermijnvisie is wie de visie gaat maken, en vanuit welk mandaat. Welke rol in het proces krijgt de gemeenteraad, en wat doen het college van B&W en de ambtelijke organisatie? Mogen inwoners en maatschappelijke organisaties ideeën aanleveren en/of co-creëren, en zo ja, in welk stadium en in welke vorm? Hoe zorg je voor voldoende en representatieve participatie uit de gemeenschap? En tot slot, hoe richt je het besluitvormingsproces over de visie in?

Elke gemeente zal andere antwoorden op deze vragen geven, afhankelijk van specifieke kenmerken en bestuurlijke voorkeuren. Toen de gemeente Heeze-Leende recent aan een traject voor haar eerste toekomstvisie begon, koos men er bijvoorbeeld voor om het proces overzichtelijk te houden: de gemeente werkte eerst een bestuurlijke visie uit, waarbij inwoners, bedrijven en organisaties vooralsnog niet werden betrokken. De gemeente Rhenen betrok inwoners en andere partijen wel al in een vroeg stadium, onder andere via enquêtes, interviews, bijeenkomsten en campagnes in de wijken. De gemeente Dronten staat momenteel aan de vooravond van een uitgebreid participatietraject, met burgerberaden die via loting worden samengesteld. Door perspectieven van inwoners, ondernemers en organisaties in de gemeenschap mee te nemen, kom je als gemeente tot een veelzijdigere visie, al was en is in Rhenen en Dronten gedeeld eigenaarschap een minstens zo belangrijk doel achter de brede participatie. De visie moet van iedereen worden, omdat ook de toekomst van iedereen is. 

Nederland 2040

Ook in het visieproject Nederland 2040 van de VNG en De Argumentenfabriek is draagvlak een belangrijke doelstelling. Een divers samengestelde denktank werkt, in samenwerking met deskundigen, momenteel aan een concept-toekomstbeeld van hoe we er als land in 2040 uit willen zien. In de tweede fase van het project vormt deze ‘Atlas’ de inspiratiebron voor een uitgebreide maatschappelijke dialoog met onder andere inwoners, maatschappelijke organisaties en gemeenten. Het is de bedoeling dat in deze dialoog gemeenteraadsleden een rol gaan spelen als kaderstellers, en dat de uiteindelijke opbrengsten van het project hun concrete uitwerking krijgen in verkiezingsprogramma’s en beleid. Op welke manier het project het beste de gemeenteraden kan betrekken om de visie te toetsen en te verrijken, is nog een belangrijke open vraag.

Hoe meer stemmen gehoord worden tijdens een visietraject, hoe diverser de verschillende visierichtingen zullen zijn die eruit naar voren komen. Maar wat doe je als de opbrengsten van het visietraject niet eensluidend zijn? Rhenen koos ervoor ruimte te geven aan de verschillende voorkeuren en denkrichtingen door niet één, maar drie concept-visies uit te werken. Elk van de concepten kent een andere nadruk en kleuring. Het was de bedoeling dat de gemeenteraad een van de drie concepten zou uitkiezen en vaststellen als officiële Visie op Rhenen 2035. Inmiddels wordt echter ook overwogen om juist de sterkste aspecten van de drie concepten waar mogelijk met elkaar te combineren in een nieuwe, definitieve versie.

Veel gemeenten die inwonerparticipatie onderdeel maken van hun visietraject streven ernaar dat de gespreksgroepen een representatieve afspiegeling van de gemeenschap vormen. De lange tijdshorizon van de visie zorgt daarbij echter voor een extra uitdaging: een groot deel van de mensen die in 2035, 2040 of 2050 in de gemeente zullen wonen, zijn op dit moment nog tiener, kind of niet geboren. Het is daarom rechtvaardig (en zeer waardevol) om in het visievormingsproces ook kinderen en jongeren te betrekken. Zo mochten in Rhenen scholieren via filmpjes laten zien wat ze mooi vonden aan de gemeente en wilden behouden voor de toekomst. Tijdens groepsgesprekken kunnen gespreksleiders de deelnemers er ook met symbolen aan herinneren dat toekomstige, nog ongeboren generaties niet aan de gesprekstafel zitten, bijvoorbeeld door één stoel bewust leeg te laten.

Bij inwonerparticipatie is de rolverdeling tussen de gemeenteraad, de participerende inwoners en andere partijen in veel gevallen spannend. Indien er is gekozen voor co-creatie zullen de raadsleden immers de controle over de uitkomst van de visie grotendeels moeten loslaten. Uiteindelijk moeten ze zich echter wel voldoende in het eindresultaat kunnen herkennen om tot vaststelling te kunnen overgaan. De samenstelling van de raad en de voorkeuren van de individuele raadsleden zijn belangrijke factoren om mee te wegen in het vormgeven van het visievormingsproces en de rol van de gemeenteraad daarin. Die rol kan variëren van het in vertrouwen uit handen geven van de inhoudelijke invulling (en dan na afloop ‘tekenen bij het kruisje’) tot het actief begeleiden van de visievormende gesprekken met de gemeenschap. In ieder geval is voor de ambtelijke organisatie de taak weggelegd om de verwachtingen en het onderscheid tussen de verschillende rollen helder te maken, goed te managen en vooral herhaaldelijk te communiceren aan alle betrokkenen. Zo blijft het voor alle betrokkenen duidelijk waar ze wel over gaan en waar ze niet over gaan.

Kaders: wat staat al vast?

Een belangrijke taak van de gemeenteraad is om van tevoren de kaders te stellen waaraan de visie moet voldoen, en de vragen aan te geven waarop de visie een antwoord moet geven. De toekomst is immers nog wel open, maar niet leeg. Er zijn al allerlei beleidsafspraken gemaakt, en op sommige onderwerpen moeten ook wettelijke verplichtingen worden meegenomen in de visie. Aan het begin van het traject richting de Visie op Rhenen gaf de raad bijvoorbeeld in een kadernota aan welke aspecten niet ter discussie mochten staan in het proces. Deze kaders waren behoorlijk concreet. Zo moest in de visie in ieder geval ruimte worden vrijgemaakt voor duizend extra woningen en vijf hectare extra ruimte voor bedrijvigheid. Het opstellen van de kaders nam veel tijd in beslag, en de raadsleden vonden het spannend om zo vroeg in het proces al knopen te moeten doorhakken. De kaders bleken echter van essentieel belang naarmate het traject vorderde. Ze zorgden ervoor dat de gesprekken over de visie richting kregen en realistisch bleven.

In Dronten kwamen de uitgangspunten voor de visie juist van de inwoners zelf. Uit een eerste gespreksronde met ruim zeshonderd inwoners leidde de ambtelijke organisatie vijf ‘Drontense principes’ af (bijvoorbeeld ‘groen is onze basis’, ‘koester het dorpse karakter’). Deze principes waren abstracter van aard dan de kaders in de Rhenense kadernota, maar ook in Dronten zijn eerder al concretere afspraken gemaakt over de groei van de gemeente en de inrichting van fysieke ruimte. Dat neemt niet weg dat in de visie nog altijd keuzes zullen moeten worden gemaakt over hoe veel Dronten uiteindelijk wil groeien, en hoe snel. 

Visies dienen ook rekening te houden met ontwikkelingen in de buitenwereld en toekomstige situaties waarin de gemeente mogelijk terecht kan komen. Van elke gemeente wordt de toekomst immers in meer of mindere mate beïnvloed door ontwikkelingen op regionaal, landelijk, Europees en wereldwijd niveau. Denk bijvoorbeeld aan vergrijzing, geopolitiek, klimaatverandering, economische ontwikkelingen en digitalisering. Dit zijn factoren waarop gemeenten zelf weinig tot geen invloed kunnen uitoefenen, maar die wel grote impact kunnen of zullen hebben op de gemeenschap en gemeente in de verre of nabije toekomst. 

Zo voelt Dronten meer dan de meeste andere gemeenten de druk van landelijke opgaven als de energietransitie, woningnood en landbouwhervormingen. Voor elk van deze uitdagingen zijn er namelijk plannen om de ruimte die er in Flevoland nog is te benutten voor grootschalige oplossingen. Uiteindelijk zal ook in de gemeente Dronten de beschikbare ruimte echter eindig zijn. Om grip te kunnen houden op de eigen koers zal Dronten dus moeten anticiperen op wat de toekomst mogelijk zal brengen. Om de ontwikkelingen in de buitenwereld overzichtelijk in kaart te brengen, heeft de gemeente al in een vroeg stadium van het visietraject een omgevingsverkenning uitgewerkt, die voor zeventien maatschappelijke thema’s de belangrijkste trends en ontwikkelingen in beeld brengt. In Rhenen zijn naast een trendverkenning ook een aantal mogelijke toekomstscenario’s uitgewerkt, waartegen de visierichtingen getoetst zijn. 

Abstractie: over welk niveau praten we?

De inhoud van visies voor de lange termijn is meestal behoorlijk abstract. Ze draaien om algemene beelden, maatschappelijke effecten en ambities voor de gemeenschap en de gemeente. Vanwege de lange tijdshorizon is er geen ruimte voor al te concrete, gedetailleerde plannen. Visies bieden juist de grondslagen, kaders, contouren en hoofdlijnen voor het ontwikkelen van zulke plannen.

In de praktijk blijkt het vaak een uitdaging om iedereen die bij de visievorming betrokken wordt op hetzelfde abstractieniveau te laten denken en praten. Vaak zijn belanghebbenden in het dagelijks leven namelijk met een veel kortere tijdsspanne bezig. Zo hebben bestuurders zich gecommitteerd aan een verkiezings- of collegeprogramma met speerpunten en ambities voor een periode van vier jaar. Veel inwoners beleven hun gemeente juist vooral in het hier en nu. Ook voor ambtenaren is de waarde van een visie niet altijd vanzelfsprekend. Ze hebben behoefte aan concrete plannen, die houvast bieden voor vraagstukken die op dit moment spelen of waarover ze op korte termijn beslissingen moeten nemen. Bij het begeleiden van visiegesprekken, en bij het verwerken van de resultaten, is het dus van belang om iedereen de ruimte te bieden om op zijn of haar eigen manier over de toekomst te praten. Sommige mensen schetsen abstracte vergezichten, anderen komen met een klein, concreet voorbeeld, dat bij doorvragen onderdeel blijkt te zijn van een grotere achterliggende wens. Gespreksleiders kunnen mensen helpen hun concrete ideeën en opmerkingen te vertalen naar een bredere maatschappelijke wens of opgave, zodat ze op het abstractieniveau komen dat past bij de visie.

Uitvoering: hoe gaan we het waarmaken?

Het moment is daar. De groepsgesprekken zitten erop, de gemeenschap is gehoord, de raad heeft de verschillende visierichtingen doorgenomen en de visie op de toekomst van de gemeente dan eindelijk vastgesteld. Een moment om trots en opgelucht adem te halen, maar eigenlijk begint nu het werk pas echt. De visie moet leidend worden in de ambtelijke organisatie en de basis gaan vormen voor de samenwerking in de gemeenschap en ál het gemeentelijk beleid. Dat vergt een continu proces. Sommige onderdelen van de visie kunnen worden uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s, en in interne werkprocessen kan worden vastgelegd dat al het nieuwe beleid tegen de visie moet worden getoetst voordat het aan de raad wordt voorgelegd. Voor afspraken tussen gemeente en partners uit de gemeenschap geldt hetzelfde: toets alles aan de visie.

Het realiseren van de visie lukt overigens het beste als de verschillende afdelingen van de ambtelijke organisatie met elkaar in verbinding blijven om gezamenlijk aan de ambities en opgaven te werken. Zo maakte de ambtelijke organisatie van Bunnik voor elke afdeling een inventarisatie van de belangrijkste speerpunten, zodat ambtenaren bij andere afdelingen zich bewust werden van de onderwerpen die voor hun collega’s belangrijk waren. 

Om de inhoud van de visie in het algemeen te vertalen naar een routekaart richting de toekomst is backcasting een nuttige techniek. Daarbij denk je terug vanaf de tijdshorizon van de visie naar het heden om concrete speerpunten en beleidsoverwegingen voor de komende jaren te ontdekken. Als we de ambities in de visie willen realiseren voor 2040, wat staat ons dan te doen in 2035? In 2030? En in 2023? De gemeente kan zo’n routekaart in samenspraak opstellen met alle partijen die een rol spelen in het waarmaken van de visie, zodat iedereen zijn of haar bijdrage concreet en expliciet kan maken. Omdat de toekomstvisie de gehele gemeenschap aangaat, kunnen gemeenten niet zonder de kennis, expertise en daadkracht van inwoners en partnerorganisaties. Als gemeenschap moet je samen aan de slag om de visie werkelijkheid te maken.

Over het leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten

Het VNG-leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten is in 2021 opgezet op initiatief van strategen van de gemeenten Hilversum en Almere. Het leernetwerk komt enkele keren per jaar online bijeen, met als doel ervaringen, kennis en inzichten over toekomstgericht werken uit te wisselen. In de informele en verdiepende gesprekken komen naast succesverhalen juist ook worstelingen en zoektochten aan bod. De bijeenkomsten leggen de verbinding tussen het strategisch-inhoudelijke perspectief enerzijds en het financiële perspectief anderzijds, door ambtenaren uit beide disciplines bij elkaar te brengen. De agenda wordt bepaald door de deelnemers zelf. Het netwerk is inmiddels zes keer bijeen geweest. Aanmeldingen zijn welkom via rpo@vng.nl.