Model Algemene Subsidieverordening
-
In artikel twee, eerste lid, variant 3, van de model ASV is de mogelijkheid opgenomen om bepaalde beleidsterreinen van subsidie uit te sluiten. In artikel 3 van het model wordt de mogelijkheid geboden om in nadere regelgeving te bepalen dat een bepaalde doelgroep niet voor subsidie in aanmerking komt. De gemeenten hebben dus inderdaad de vrijheid om te bepalen dat bjjvoorbeeld politieke partijen niet voor (een bepaalde) subsidie in aanmerking komen.
Model ASV algemeen: juridisch kader
-
In de Model ASV 2013 staan verschillende artikelen waarin delegatiebepalingen van de raad aan het college zijn opgenomen; dit is helderder dan een algemene delegatiebepaling in één van de eerste artikelen zoals in de oude Model-Asv uit 2009 het geval was. In artikel 2 (met drie varianten) is de bevoegdheid om subsidies te verstrekken aan het college gedelegeerd, artikel 3 bevat de delegatiebepaling met betrekking tot het vaststellen van nadere regels. Artikel 5 (variant 1) bevat de delegatiebepaling met betrekking tot het vaststellen van subsidieplafonds.
-
Nee, het is niet mogelijk om subsidie te verstrekken op basis van een beleidsregel of beleidsnota. De Algemene wet bestuursrecht vereist voor subsidieverstrekking een wettelijke grondslag, dat wil voor een gemeente zeggen een verordening. Een beleidsregel is geen verordening, maar een algemene regel waarin het bestuursorgaan heeft neergelegd hoe het belangen afweegt. Verschil met een verordening is dat een beleidsregel alleen het bestuursorgaan zelf bindt en geen werking “naar buiten” heeft. Een beleidsregel of –nota kan dus geen zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking zijn. Zij kan wel dienen als toelichting bij de subsidieverordening, bijvoorbeeld om bepaalde termen of begrippen uit te leggen. Een nadere regel op grond van de ASV (artikel 3 in het model) biedt wel een zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking. Omdat de nadere regel net zoals een beleidsregel door het college wordt vastgesteld, kan dat even snel en eenvoudig gebeuren. Bij de Model ASV 2013 is als bijlage een opzet voor zo’n nadere regel opgenomen, in de ASV subsidieregeling genoemd.
-
Ja, het is in beginsel mogelijk om aan commerciële instellingen subsidie te verlenen voor niet-commerciële activiteiten: indien in de subsidieregeling niet expliciet is vermeld dat personen of instellingen met een commerciële achtergrond niet tot de doelgroep behoren, kunnen zij gewoon voor subsidie in aanmerking komen (mits ze uiteraard aan alle overige criteria voldoen). In de model ASV of de model-subsidieregeling is een dergelijke doelgroepbepaling niet opgenomen. Als er subsidie wordt verstrekt aan een commerciële instelling moet er wel bekeken worden of er sprake is van staatssteun. Zie voor informatie over staatssteun, vrijstellingsverordeningen en de de-minimisregeling de site van Europa decentraal.
-
Het is mogelijk om in de subsidieregeling die als nadere regel van de ASV wordt vastgesteld, aanvullende weigeringsgronden op te nemen. In artikel 12 van de model-subsidieregeling die als bijlage bij de Model ASV 2013 is gevoegd, worden daarvan enkele voorbeelden gegeven die te maken hebben met de aard van de te subsidiëren activiteiten. Zie ook de toelichting daarbij.
-
Een gemeente kan subsidie verstrekken zonder dat er een verordening voor is in de volgende gevallen.
- Spoedeisende subsidie (artikel 4:23 lid 3 onder a Awb). Er moet dan een wettelijk voorschrift (verordening) in voorbereiding zijn; vooruitlopend daarop mag het bestuursorgaan alvast overgaan tot subsidieverstrekking. Deze bevoegdheid is overigens beperkt (maximaal voor één jaar en de subsidie moet worden vastgelegd in een verslag).
- Het subsidiebedrag wordt als begrotingspost opgenomen (artikel 4:23 lid 3 onder c Awb). De begunstigde plus het maximale subsidiebedrag moeten in dat geval duidelijk worden vermeld in de begroting (of in de toelichting) ten behoeve van publieke controle. Deze subsidievorm wordt veel gebruikt voor subsidies die structureel aan één of enkele ontvangers wordt verstrekt. Op basis van deze begrotingspostsubsidie stelt het college dan de subsidiebeschikking met de eventuele verplichtingen voor de ontvanger vast.
Let op: wanneer overwogen wordt hiervan gebruik te maken is het van belang om er zeker van te zijn dat er geen andere gegadigden zijn voor deze specifieke subsidie. Als dat wel zo is, bestaat namelijk de mogelijkheid dat er sprake is van een schaarse subsidie en dan is de rechtsnorm m.b.t. de verdeling van schaarse rechten van toepassing. Zie ABRvS11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2310. Dat betekent dat andere gegadigden moeten kunnen meedingen en dat de procedure daarvoor transparant moet zijn. In dat geval wel een subsidieregeling nodig waarin een en ander wordt vastgelegd. - Incidentele subsidieverstrekking (artikel 4:23 lid 3 onder d Awb). Hiervan is sprake in het geval er geen beleid of bestuurspraktijk voor de subsidieaanvraag is. Om in aanmerking te komen voor subsidie moet er sprake zijn van een beperkt aantal subsidieontvangers en een beperkt tijdvak van ten hoogste vier jaar. Ook hierbij geldt de waarschuwing om na te gaan of er geen andere gegadigden zijn in verband met de schaarse-rechtennorm. Zie boven.
- Europese subsidies (artikel 4:23 lid 3 onder b Awb). Deze subsidievorm is voor gemeente niet of nauwelijks van belang en wordt dan ook verder buiten beschouwing gelaten.
-
De Awb bepaalt dat subsidie voor bepaalde activiteiten wordt verstrekt, maar zegt niets over het daarmee beoogde (beleids)doel. Het is dus mogelijk om aan een persoon, vereniging of stichting subsidie te verstrekken om zo waardering voor zijn/haar activiteiten uit te drukken. De achtergrond voor een dergelijke subsidie is dat deze subsidie de ontvanger motiveert en beloont voor zijn/haar inzet. Als het gaat om een bedrag tot en met € 5.000 kan de subsidie met toepassing van artikel 13, eerste lid van de Model ASV 2013 direct worden vastgesteld (ook indien de activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden).
-
Subsidieverstrekking moet een wettelijke grondslag hebben waarin de te subsidiëren activiteiten staan vermeld, enkele uitzonderingen daargelaten (artikel 4:23 eerste lid Awb). Voor gemeenten is die wettelijke grondslag een verordening. De VNG heeft hiertoe een model Algemene subsidieverordening opgesteld (hierna te noemen: de Model ASV 2013). Bij het opstellen van de Model ASV 2013 is als uitgangspunt genomen dat de administratieve lasten voor verstrekker en ontvanger zo laag mogelijk moeten zijn. Omdat in de Model ASV 2013 zelf geen te subsidiëren activiteiten staan vermeld is er daarnaast een nadere regel, ofwel subsidieregeling, nodig. De bevoegdheid om nadere regels te stellen is via artikel 3 van de Model ASV 2013 aan het college gedelegeerd. Bij de Model ASV 2013 is als bijlage een Model Subsidieregeling gevoegd.
-
In artikel 6 van de wet BIBOB is bepaald dat een subsidie kan worden geweigerd of ingetrokken in de gevallen en onder de voorwaarden van artikel 3 van de wet BIBOB. In de (model)-ASV hoeft er daardoor geen bepaling over te worden opgenomen.
-
In de praktijk worden allerlei benamingen gegeven aan subsidies. Bijvoorbeeld exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, instellingssubsidie en budgetsubsidie. De juridische betekenis van dergelijke benamingen is echter beperkt. De vraag of er sprake is van een subsidie is namelijk afhankelijk van de vraag of de financiële verstrekking voldoet aan de criteria van artikel 4:21 Awb. Deze verschillende door de praktijk gehanteerde benamingen komen de duidelijkheid meestal niet ten goede. De aanvrager weet vaak niet voor welke subsidie hij in aanmerking zou kunnen komen omdat hij niet kan inschatten onder welke categorie zijn activiteiten zouden kunnen vallen. Al deze benamingen hebben immers meer met de beleidsdoelen te maken waarvoor de subsidie moet dienen, dan met de te subsidiëren activiteit. De model-ASV wil hier duidelijkheid in scheppen en ziet daarom af van het gebruik van dergelijke benamingen. In de model-ASV 2013 wordt alleen onderscheid gemaakt in:
- subsidies die per boekjaar of kalenderjaar worden versterkt enerzijds en andere subsidies anderzijds (namelijk wat de aanvraagtermijn betreft, artikel 7); en
- subsidies met diverse categorieën van bedragen. Dit laatste om te kunnen differentiëren in de wijze van verstrekken en verantwoorden, met het oog op het zo laag mogelijk houden van administratieve lasten.
De Awb zelf maakt alleen onderscheid in subsidies die direct worden vastgesteld, en subsidies die voorafgaand aan de vaststelling worden verleend.
-
De Model ASV 2013 geeft een raamregeling met bepalingen over procedures en delegatie van de raad aan het college, die op alle subsidies van de gemeente van toepassing zijn. Concrete activiteiten worden echter niet genoemd. Daardoor biedt de ASV op zichzelf geen voldoende grondslag voor het verstrekken van subsidies; artikel 4:23 eerste lid bepaalt immers dat het wettelijk voorschrift de activiteiten moet noemen waarvoor subsidie kan worden verstrekt.
In artikel 3 is aan het college de bevoegdheid overgedragen om hiervoor nadere regels te stellen. In de ASV worden dergelijke nadere regels “subsidieregeling” genoemd. Een subsidieregeling bevat – net als de ASV zelf – algemeen verbindende voorschriften. De term “verordening” wordt meestal uitsluitend gebruikt voor algemeen verbindende voorschriften die door de raad worden vastgesteld, vandaar de naam subsidieregeling. In de subsidieregeling moeten in elk geval de te subsidiëren activiteiten worden vermeld. Daarnaast kan een aanduiding van de doelgroep gewenst zijn, eventueel afwijkende beslistermijnen, op welke manier subsidieaanvragen beoordeeld worden en wanneer en op welke manier deze subsidies kunnen worden aangevraagd. De hoofdregels zoals vastgelegd in de Model ASV 2013 blijven in dat geval van toepassing en hoeven niet te worden herhaald. De subsidieregeling kan daarom relatief eenvoudig en beperkt van opzet zijn. Een subsidieregeling wordt door het college vastgesteld. Dit kan dus sneller gebeuren dan bij een raadsverordening en ook wijzigingen zijn sneller en eenvoudiger aan te brengen. Dat komt de flexibiliteit ten goede. Een model met voorbeelden voor een subsidieregeling plus toelichting is als bijlage bij de Model ASV 2013 gevoegd.
Het verdient aanbeveling om voor dit soort subsidies – die vaak tijdelijk van aard zijn – een subsidieplafond vast te stellen. Bij de publicatie van een subsidieplafond moet aangegeven worden hoe het wordt verdeeld. Dat kan dan door te verwijzen naar de subsidieregeling. In dit systeem is dus op een bepaalde subsidie èn een subsidieregeling èn de ASV van toepassing. Voor burgers en bedrijven is het daarom praktisch als er op de website van de gemeente een digitale brochure beschikbaar is waarin staat wat de vereisten zijn om voor die bepaalde subsidie in aanmerking te komen.
Model ASV algemeen: vermindering lastendruk
-
Bij relatief lage subsidiebedragen zijn de administratieve en bestuurlijke lasten naar verhouding vaak te hoog. De model ASV probeert hier een einde aan te maken. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, des te minder verantwoordingsplicht. Dit uitgangspunt is terug te vinden in de artikelen 13, 14, 15 en 16 van de Model ASV 2013. Zie de toelichting bij deze artikelen van de Model ASV 2013 voor nadere uitleg.