Het vraagstuk van ‘de regiegemeente’ staat voluit in de aandacht. Een gemeente die een Gemeenschappelijke Regeling opstelt of taken uitbesteedt aan een andere gemeente (of externe partij), krijgt te maken met de invulling van goed opdrachtgeverschap.
Goed opdrachtgeverschap is van groot belang om regie op de samenwerking te kunnen voeren. Daarom moet duidelijk moet zijn wat de opdracht is, wat wordt uitgesloten, waarop gestuurd kan worden en waarover verantwoording wordt afgelegd.
Bij goed opdrachtgeverschap gaat het o.a. om de volgende punten:
- De gemeente beschikt over voldoende kennis en kunde om andere partijen aan te sturen (sturings- kwaliteiten).
- Er blijft voldoende inhoudelijke expertise bij de gemeente achter om niet alleen opdrachten te verlenen maar ook om te kunnen beoordelen of opdrachten volgens afspraak zijn uitgevoerd. Medewerkers dienen zich van een inhoudelijk professional tot een regisserende opdrachtgever te ontwikkelen. Dit vereist een cultuurverandering, opleidingstrajecten en ook wel het aannemen van meer commercieel geschoold personeel.
- Samenwerking tussen gemeenten kent een dynamiek van het zoeken naar gewenste partners. Het is bovenal een proces waarin de relatie tussen deze partners moet worden onderhouden. Er zijn verschillende sturings- en verantwoordingsrelaties (zie hieronder) tussen de samenwerkingspartners en de uitvoerende organisaties.
Voorafgaand aan de oprichting van een samenwerkingsverband moet worden nagedacht over een heldere opdrachtgever-/opdrachtnemerrelatie. Ook als het samenwerkingsverband eenmaal draait, is het zinvol om hierover na te denken in het kader van een periodieke evaluatie of de kwaliteit van de resultaten. Goed opdrachtgeverschap stelt nieuwe eisen aan de werkwijze van het college, de raad en het ambtelijk apparaat.
De volgende opdrachtgever-/opdrachtnemerrelaties zijn aan de orde:
- de gemeenteraad is opdrachtgever van het college
- het college of de raad (zie art. 1 Wgr) is opdrachtgever van het Algemeen Bestuur (AB) van de Ge- meenschappelijke Regeling (GR)
- het Algemeen Bestuur van de GR is opdrachtgever van het Dagelijks Bestuur (DB) van de GR
- het Dagelijks Bestuur van de GR is opdrachtgever van de directeur/secretaris van het samenwerkingsverband en
- de directeur is opdrachtgever van de ambtelijke organisatie in het samenwerkingsverband. Daarnaast zijn er nog informele opdrachtgever-/opdrachtnemerrelaties. De gemeentesecretarissen of afdelingshoofden van gemeenten zullen regelmatig contact hebben met de directeur/secretaris van het samenwerkingsverband. Dit contact fungeert als een belangrijk (informeel) sturingsinstrument in de opdrachtgever-/opdrachtnemerrelatie.
Principes van goed opdrachtgeverschap
Vier principes bij goed opdrachtgeverschap zijn:
- Eigen en gemeenschappelijke wensen en belangen in beeld brengen
- Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het samenwerkingsverband bepalen
- Nader afbakenen prestaties samenwerkingsverband?
- Opdrachtcyclus inrichten: tijdige en open informatieverstrekking
Door de principes in deze volgorde af te lopen, komt de discussie tussen samenwerkingspartners op gang en wordt er focus aangebracht in de opdracht aan het samenwerkingsverband. In een gezamen- lijk gesprek worden de gedachten over de individuele en gemeenschappelijke doelen en behoeften gedeeld en aangescherpt. Dat resulteert in de formulering van het doel (breed of smal, zie 2.2.5) van het samenwerkingsverband. Vervolgens komt aan de orde welke taken en bevoegdheden aan het samenwerkingsverband worden overgedragen. En dus ook welke taken bij de gemeente(n) blijven. En wat de verantwoordelijkheid is van het samenwerkingsverband.
De prestaties van het samenwer kingsverband worden vervolgens geconcretiseerd: wat is het gewenste resultaat, de gewenste kwaliteit (kan aan de hand van servicenormen (zie 2.2.10), waaraan wordt dat afgemeten (indicatoren) en wat mag het kosten (budget). Tenslotte wordt afgesproken waarover het samenwerkingsverband verant- woording aflegt: doelbereik, voortgang, (kwaliteit van de) prestaties, (afwijkingen van) het budget, op welke tijdstippen e.d.
Hieronder een nadere uitwerking aan de hand van vragen:
1. Eigen en gemeenschappelijke wensen en belangen in beeld brengen
Als vertrekpunt voor opdrachtverlening dienen de volgende vragen te worden beantwoord::
a. Welke wensen hebben de individuele deelnemende gemeenten (vanuit de eigen opgave)?
b. Welke wensen hebben de samenwerkende gemeenten als geheel (gemeenschappelijk doel/be- lang)?
c. In welke mate wijken de individuele belangen af van de gemeenschappelijke?
d. Is samenwerking op de gemeenschappelijke belangen mogelijk/is er een opdracht op te stellen?
e. Heeft de opdrachtnemer de ruimte om een eigen belang (bijvoorbeeld winst) na te streven? De samenwerkende gemeenten kunnen een basispakket (via service level agreements, dienstverle- ningsovereenkomst) afspreken dat voor iedere gemeente gelijk is en als gezamenlijke opdrachtgevers bij een opdrachtnemer uitzetten. Gemeenten die dat wensen kunnen het basispakket tegen meerkos- ten uitbreiden.
De strekking van een opdracht kan variëren: bijvoorbeeld een bestuursopdracht, besluit tot beleidsont- wikkeling (interne opdrachtnemer) of inkoop, inhuur of aanbesteding, uitvoering van taken (externe opdrachtnemer/gemeenschappelijke regeling).
2. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden opdrachtgever en opdrachtnemer in beeld brengen
Het is van belang in beeld te brengen op grond van welke taken en bevoegdheden een opdracht wordt verstrekt, wat de reikwijdte is en binnen welke kaders een opdracht wordt verstrekt aan een opdrachtnemer. Daarvoor dienen de volgende vragen te worden beantwoord:
a. Wie is opdrachtgever?
b. Wie is opdrachtnemer?
c. Welke taak wordt uitgevoerd door de opdrachtnemer?
- Komt de taak voort uit een wettelijke verplichting?
- Is de taak vanuit het eigen beleid (bijv. kadernota) opgeworpen?
d. Welke verantwoordelijkheid draagt de opdrachtnemer (wat is gemandateerd, welke aansprake- lijkheid)?
e. Welke bevoegdheid heeft de opdrachtnemer?
3. Nadere afbakening prestaties samenwerkingsverband
Op het moment dat draagvlak bestaat om voor de gemeenschappelijke belangen te komen tot opdrachtverstrekking, dient te worden bepaald welke gewenste resultaten de opdrachtnemer moet leveren. Aan de hand van de volgende vragen wordt het gemeenschappelijk belang geoperationali- seerd:
a. Wat is het gewenste resultaat dat de opdrachtnemer moet bereiken?
b. Welke activiteiten moet de opdrachtnemer ontplooien om het resultaat te bereiken?
c. Welke randvoorwaarden en criteria zijn van toepassing?
d. Welke activiteiten dient de opdrachtnemer nadrukkelijk niet te ondernemen?
Afgesproken wordt op welk moment, waarover en op welke wijze verantwoording wordt afgelegd over de prestaties, zodanig dat de opdrachtgever tijdig kan bijsturen. Dat betekent dat ook wordt afgesproken bij welke afwijkingen van de prestaties, budgetoverschrijding e.d. tussentijds gerap- porteerd moet worden door de opdrachtnemer. Een tijdige en open informatieverstrekking is een sturingsinstrument ten behoeve van het praktische onderhoud van de relatie opdrachtnemer-/op- drachtgever.
a. Op welke wijze legt de opdrachtnemer verantwoording af aan de opdrachtgever?
b. Op welke momenten?
c. Over welke resultaten?
d. Bij welke afwijkingen dient de opdrachtnemer tussentijds te rapporteren?
Vormgeving Opdracht
Zie PIANOo (www.pianoo.nl/inkoopproces)
Opdrachtgeverschap laat zich in veel opzichten vergelijken met inkoop- en aanbestedingsprocessen. Hoe ziet een goede opdracht er nu werkelijk uit? PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden biedt een ruime keus aan informatie over het inkopen van diensten. Het onderdeel ‘inkoopproces’ op deze site biedt praktische informatie voor opdrachtgevers. Er is ondermeer informatie te vinden over marktbenadering, aanbestedingsregels, de keuzes bij aanbestedingsprocedures en het opstellen van inkoopvoorwaarden en contractmanagement. Het inkoopproces is ingedeeld in drie fasen: voorbereiden, plaatsen en uitvoeren.
Succes- en risicofactoren
De relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer dient vanaf het begin te worden onderhouden. Daarbij zijn de volgende tips uit de praktijk nuttig.
1. Scheiden van proces en inhoud
De opdracht dient vooraf helder te zijn:
• Wat wordt van de opdrachtnemer verwacht en wat niet?
• Op welke (sub)doelen wordt de opdrachtnemer afgerekend?
• In welke mate moeten deze (sub)doelen aan het einddoel bijdragen?
De opdrachtgever moet niet op de stoel van de opdrachtnemer gaan zitten en zich teveel met de uitvoering bemoeien. Hij moet wel de voortgang op inhoud en proces volgen. Ook moet de op- drachtgever goed inzicht hebben in het (maatschappelijk) effect dat hij wil bereiken met opdracht- verlening. De gewenste resultaten moeten concreet geformuleerd worden. De opdrachtgever moet zich beperken tot sturing op die concrete resultaten aan de hand van de volgende vragen:
• Zitten we nog op schema?
• Dragen de voorlopige resultaten nog bij aan het beoogde eindresultaat? Voorkomen moet worden dat
• op zaken gestuurd wordt, die niet van invloed zijn op het resultaat
• dat het gewenste resultaat gaandeweg wordt bijgesteld
2. Zuiverheid in rollen
Houd de rol van eigenaar en opdrachtgever gescheiden! De eigenaar heeft een wezenlijk andere rol dan de opdrachtgever. De samenwerkende gemeenten zijn de eigenaar van bijvoorbeeld een Gemeenschappelijke Regeling of een BV. De leden van het AB/DB of de aandeelhouders handelen
als eigenaar in het belang van de GR of BV (of andere privaatrechtelijke constructie). Zij hebben dan oog voor de lange termijn, zoals de continuïteit van de organisatie. De leden van het AB zijn tevens direct opdrachtgevers namens hun gemeenten. In die hoedanigheid letten ze meer op de afgespro- ken resultaten.. De rol van eigenaar en opdrachtgever is vaak verenigd in één persoon, bijvoorbeeld een wethouder die namens de gemeente naar het Algemeen Bestuur is afgevaardigd.
3. Principaal-agent
Wanneer een opdrachtgever (de principaal) een andere partij (de agent) inschakelt om een bepaal- de taak uit te voeren, kan sprake zijn van een ongelijkwaardige informatiepositie. We spreken hier van de principaal-agentproblematiek. De agent (opdrachtnemer) heeft een informatie- en kennis- voorsprong en zal de neiging hebben zijn eigen belang te dienen. Belangrijk is dat de opdrachtge- ver zich hiervan bewust is. Dit risico kan worden beperkt door gebruik te maken van de uitgangs- punten en deze tips.
Naast deze procesgerelateerde tips zijn nog de volgende organisatiegerelateerde factoren relevant:
4. Relatiebeheer en accounthouders bij gemeenten
De opdrachtgever én de opdrachtnemer willen zicht houden, bij voorkeur vanuit een basishou- ding van vertrouwen, op de voortgang van de opdracht en de kwaliteit van de dienstverlening. Dat vereist een goede voortgangsrapportage en regelmatig contact. Bijvoorbeeld door binnen de
gemeente een ambtelijk accounthouder voor de Gemeenschappelijke Regeling(GR) of BV (of andere privaatrechtelijke constructie) aan te wijzen, bijvoorbeeld de gemeentesecretaris).
Wanneer de accounthouders van de deelnemende gemeenten onderling contact houden, kan tijdig gesignaleerd worden of sturing noodzakelijk is. Natuurlijk is van belang dat ook het bestuur voeling houdt met wat er speelt in het samenwerkingsverband.
5. Escalatiemodel
Spreek met elkaar af wat er gebeurt als de resultaten niet tijdig worden gehaald of niet aan de randvoorwaarden wordt voldaan. Maak duidelijk welke consequenties het heeft als de opdrachtne- mer door omstandigheden onvoorziene kosten moet maken. Maak duidelijk wat deze omstandighe- den zijn en binnen welke grenzen onvoorziene kosten toelaatbaar zijn.