Toekomstgericht werken heeft ook implicaties voor de gemeentelijke begroting. De manier waarop de begroting is ingericht; heeft directe invloed op vormgeving en uitvoering van processen en gemeentelijke taken. Dit kan het toekomstgericht werken aan opgaven voor de lange termijn bevorderen, maar ook in de weg staan. Wanneer men vanuit het perspectief van de toekomst naar de begroting kijkt, rijst ook de belangrijke vraag of opgaven en ambities voor de lange termijn financieel haalbaar zijn. Daarbij moet natuurlijk ook de onvoorspelbaarheid van de toekomst worden meegewogen.
De uitdagingen die komen kijken bij toekomstgericht begroten stonden centraal bij een recente bijeenkomst van het VNG-leernetwerk Toekomstgerichte gemeenten. Bertram van der Wal en Tom Overmans, die via het GOAL-netwerk hebben onderzocht hoe gemeenten theorieën over publieke waarden en opgavegericht werken in de praktijk kunnen toepassen, deelden tijdens deze bijeenkomst welke spanningen en uitwegen voor gemeenten zij in hun onderzoek tegenkwamen. Vervolgens presenteerde Patrick de Vries van de gemeente Almere hoe de stad op toekomstgerichte wijze begroot. Karin Ligthart van de gemeente Enschede gaf vervolgens toelichting op opgavegericht begroten, hoe dit de afgelopen jaren in Enschede in uitvoering is  gebracht en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken. 
Op basis van deze bijdragen en de daaruit volgende discussies, presenteert dit artikel drie inzichten over toekomstgericht begroten bij gemeenten. 

1. Weeg zorgvuldig de basis af waarop de begroting wordt gebaseerd

Vooruitkijken naar de toekomst gaat bij gemeenten vaak gepaard met het formuleren van opgaven. Kenmerkend aan deze opgaven is dat ze spelen op lange termijn en dat ze samenwerking met één of meerdere partners vereisen. Een grote meerwaarde van het formuleren van zulke opgaven is dat duidelijk wordt op welke thema’s domeinen en beleidsvelden overlappen en op elkaar ingrijpen, en waarop verschillende onderdelen van de ambtelijke organisatie dus met elkaar moeten samenwerken. Door na het formuleren van opgaven ook de begroting opnieuw op te stellen, met de opgaven als basis, kan men de organisatie beter in positie brengen om toekomstgericht te werken. Veel opgaven vallen vanwege hun domeinoverstijgende karakter lastig bij één domein of afdeling in te delen; wanneer de begroting op de oude leest geschoeid blijft, kan dat de toestroom van middelen naar de opgaven dus belemmeren.

Toch blijkt uit ervaring dat een begroting opstellen aan de hand van opgaven weer nieuwe uitdagingen met zich meebrengt. Toen de gemeente Enschede in 2018 de begroting herstructureerde op basis van de vijf gemeentelijke opgaven, ontstond in eerste instantie verwarring over wat precies werd verstaan onder termen als ‘doelen’, ‘opgaven’, ‘subdoelen’, etc. Zuivere definities van zulke begrippen waren nodig om de nieuwe indeling voor de gehele organisatie en het bestuur helder te krijgen. Verder bleek dat ook in een opgavengerichte begroting niet elke gemeentelijke activiteit gemakkelijk kon worden ondergebracht. Met name bij veel ‘reguliere’ werkzaamheden, zoals het uitgeven van paspoorten, het verlenen van vergunningen en het onderhouden van begraafplaatsen, is het moeilijk een verband met een langetermijnopgave te leggen. Zaken als het handhaven van de openbare orde en veiligheid vormen meer de randvoorwaarden dan dat ze een toekomstgerichte opgave behelzen.

Hoe kan een begroting dan recht doen aan zowel de reguliere, going concern-werkzaamheden als de toekomstgerichte opgaven? Een mogelijke oplossing kan zijn om te differentiëren in de begroting, door gebruik te maken van verschillende ‘typen’ deelbegrotingen. Bij reguliere werkzaamheden zijn prestatie-indicatoren bijvoorbeeld geschikt om de doelmatigheid van bestedingen te meten. Voor opgavengerichte werkzaamheden worden prestaties echter pas op lange termijn gerealiseerd, na jaren van gestaag doorwerken en voortbouwen aan verbetering. Bij dit deel van de begroting kunnen dus het beste andersoortige indicatoren worden gebruikt, die zich bijvoorbeeld meer op het gewenste effect richten. 

2. Analyseer de toekomstbestendigheid van de begroting

De wijze van begroten heeft invloed op het reilen en zeilen in de organisatie, maar daarnaast is het essentieel dat de begroting zelf ook sluitend is, op zowel korte als lange termijn. Zodra de blik vooruit wordt gericht naar de komende tien, twintig of misschien wel dertig jaar, komt ook de vraag op of de huidige visies en ambities financieel wel kunnen worden gerealiseerd.
Vanuit die gedachte voerde de gemeente Almere recent een project uit om de raad meer inzicht te bieden in de begroting. Daarbij werd vooruitgekeken naar het jaar 2050, om ook naar de toekomst toe realistisch te kunnen begroten. Omdat Almere een sterke groei verwacht, moest onder andere rekening worden gehouden met kosten die meestijgen met het inwonertal van de stad. Daarnaast heeft de jonge gemeente de komende jaren relatief veel middelen nodig voor beheer, onderhoud en vervangingsinvesteringen. Een belangrijke conclusie van de begrotingsanalyse luidde dan ook dat de financiële ruimte voor de gemeente relatief beperkt is. Tegelijkertijd bleek zo’n driekwart van de bestedingen niet of nauwelijks beïnvloedbaar, bijvoorbeeld doordat bepaalde geldstromen voor specifieke doeleinden worden geoormerkt. Slechts een kwart van de begroting bood ruimte voor keuzes en beleidsmatige beslissingen.

Bij het analyseren van de toekomstbestendigheid van de begroting spelen twee uitdagingen een rol. Ten eerste is het in de dagelijkse praktijk vaak moeilijk om bestuur en organisatie de mogelijkheid te geven een blik op de (verre) toekomst te werpen: op een rijdende trein is het lastig om mensen te vragen of ze misschien van spoor willen wisselen. Een uitweg daaruit kan zijn om toekomstvisies, bijvoorbeeld de omgevingsvisie, ook financieel te laten uitwerken, om zo de urgentie van meerjarig begroten en het uitdenken van investeringsstrategieën te vergroten. 

Ten tweede is het op een termijn van decennia niet mogelijk om met alle variabelen rekening te houden die de toekomstbestendigheid van de begroting (zouden kunnen) beïnvloeden. Een organisatie die de toekomst toch probeert te voorspellen of van een gewenst toekomstbeeld uitgaat, loopt het risico dat de opgedane inzichten over de begroting al met de eerste afwijkende ontwikkelingen hun waarde verliezen. Daarom is het verstandig om bij de analyse gebruik te maken van verschillende scenario’s, bijvoorbeeld door naast een basisscenario ook een best case en een worst case uit te werken en door te rekenen.

3. Neem initiatief in het toekomstgerichte gesprek met bestuurders

Begroten is complex, en wordt nog complexer naarmate de termijn langer wordt. Veel begrotingsgerelateerde kwesties vereisen voldoende tijd en gespecialiseerde kennis om de zaak goed te doorgronden. Het kan dus nuttig zijn dat de ambtelijke organisatie initiatief neemt en het nodige voorwerk verricht om onderwerpen op de agenda te zetten en bestuurders te informeren. Door inzicht te bieden in een bepaald dilemma en de bijbehorende handelingsmogelijkheden, kan de ambtelijke organisatie het gesprek over de toekomst op gang brengen en voeden. Zo liet de gemeente Enschede eerst ambtelijk verkennen, in samenwerking met wetenschappelijke experts, welke opgaven voor de stad van belang waren. De raad verleende vervolgens haar goedkeuring aan de resultaten van die verkenning. Uit ervaringen blijkt dat politieke meningsverschillen vaak minder acuut zijn wanneer er over de lange termijn gesproken wordt, en dat bestuurders in zulke gesprekken meestal eerder tot consensus komen. Het is dan nog wel zaak de brede en abstracte langetermijnvisies die uit het toekomstgesprek voortkomen, te vertalen naar concrete begrotingsdoelen.

Ook in de verantwoording van bestedingen kan het lonen als de ambtelijke organisatie initiatief neemt. Deze verantwoording wordt in de regel afgelegd via de jaarlijkse planning-en-controlcyclus, maar voor toekomstgerichte opgaven kan het effectiever zijn om met grotere of juist kleinere regelmaat in gesprek te gaan met de raad. Verantwoordingsstructuren differentiëren en flexibiliseren kan helpen om het proces van toekomstgericht werken te stroomlijnen. Zorgvuldige afstemming met bestuurders is daarvoor natuurlijk essentieel, evenals het vaststellen van duidelijke definities van te bespreken onderwerpen, zodat alle betrokkenen ook na verloop van tijd nog hetzelfde beeld bij de onderwerpen hebben. 

Tekst: De Ruijter Strategie