Dit artikel gaat over het bij elkaar brengen van goed doordachte en meetbaar gemaakte doelen en effecten, het omgaan met onzekerheden, kansen en risico’s en goed inzicht in de financiële ruimte. Sturen op effecten maakt het mogelijk om onderbouwde keuzes te maken, stevig aan het stuur te zitten en onvoorspelbaarheden te verkleinen en de beschikbare middelen zo optimaal mogelijk in te zetten behoeve van de gemeenschap.

De huidige financieel technische invulling van en omgang met de planning & control cyclus en de uitwerking van de 3 W-vragen daarbinnen dragen niet bij aan effectieve sturing op maatschappelijke effecten en doelen. Het Besluit Begroting en Verantwoording heeft de bedoeling om het sturen op maatschappelijke effecten[1] te faciliteren. Ondanks deze goede bedoeling brengen veranderingen in de regels en richtlijnen ons in de praktijk steeds verder weg van het effectief sturen op maatschappelijke opgaven. Bijvoorbeeld de door wetgever verplicht gestelde beleidsindicatoren stoppen het zelf nadenken over welke indicatoren passend zijn bij de lokale opgaven en doelen en hoe deze passen in een integrale stuurcyclus. 

De aandacht voor transparantie, compliance en het voldoen aan wet- en regelgeving leidt in de praktijk bij gemeenten tot een financieel technische invulling van de begroting en jaarstukken. Een ander voorbeeld is de paragraaf 'Weerstandsvermogen en risicobeheersing’. Het omgaan met onzekerheden, kansen en risico’s is niet integraal verbonden aan de doelen en beoogde effecten, maar aan de financiële positie van de gemeente. 

In veel begrotingen en jaarstukken van gemeenten worden de verplichte beleidsindicatoren in een tabel in het programmaplan en de programmaverantwoording gepresenteerd of zelfs in een bijlage opgenomen. Een heldere toelichting op de beoogde maatschappelijke effecten versus de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd aan de hand van de beleidsindicatoren ontbreekt veelal of is zeer summier. In de paragraaf 'Weerstandsvermogen en risicobeheersing’ ligt de nadruk op een financieel technische uitwerking van de verplichte weerstandsratio in plaats van op een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Recente artikelen[2][3] signaleren de problematiek (huidige methodiek schept schijnwerkelijkheid; het gaat niet om managen van risico’s maar om het managen van de business onder onzekerheid) maar geven geen antwoord op hoe hier in de praktijk wel invulling aan te geven.

Het gesprek in de gemeenteraad, tussen fracties onderling en tussen raad en college van burgemeester en wethouders over begrotingen en jaarstukken, kan in de praktijk verzanden in details of specifieke casuïstiek (zoals een losliggende stoeptegel en de hondenpoep in het park) en over verschil van inzicht over of het geld nu wel of niet tegen de plinten klotst. Een goede inhoudelijke discussie over in welke mate de geplande activiteiten door de gemeente en partners uit het netwerk zijn uitgevoerd of over in welke mate de beoogde effecten al zichtbaar zijn in de realisatie is veelal op grond van de informatie in begrotingen en jaarstukken niet goed mogelijk. Uit rekenkamerrapporten[4] en ingediende moties[5] in verschillende gemeenten blijkt dat de informatievoorziening over resultaten van het beleid voor verbetering vatbaar is.

In diverse gemeenten zijn raad, college en organisatie in gesprek over sturen op maatschappelijke opgaven, het omgaan met onzekerheden en wendbaarheid en weerbaarheid en welke informatie de raad daarbij nodig heeft in de kaderstellende en controlerende rol. Dit artikel gaat in op de lessen uit de praktijk bij twee gemeenten die invulling geven aan sturen op maatschappelijke opgaven. Hoe organiseren ze het gesprek in de raad en tussen raad, college en organisatie? Waar staan deze gemeenten nu? Wat werkt wel? Wat kan nog beter? Welke rol vervult de concerncontroller hierin?

De gemeente Weert is in 2020 met een programmatische aanpak met Sturen op effecten aan de slag gegaan. Met het traject is invulling gegeven aan de wenselijkheid om in alle lagen van de gemeentelijke organisatie het sturen op (maatschappelijke) effecten door te voeren. 

De inspanningen zijn gericht op het vergroten van de stuurbaarheid van de organisatie, het verkleinen van de onvoorspelbaarheid van toekomstige resultaten en het maken van meer onderbouwde keuzes binnen bestaande en toekomstige visietrajecten en beleidskaders.

De gemeente Stichtse Vecht werkt sinds 2022 aan een nieuwe opzet van de beleidsbegroting. Met de nieuwe opzet moet de raad beter in staat worden gesteld om de kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Doel van het programma is om de sturing te versterken, tijdig te kunnen anticiperen op ontwikkelingen en heldere keuzes te maken. In het programma werkt de gemeente aan het vastleggen van de maatschappelijke effecten die ze willen bereiken (doelenboom) en deze effecten (waar mogelijk) meetbaar maken om een transparante en betrouwbare overheid te zijn.

In deze gemeenten is de concerncontroller opdrachtnemer van het programma om te komen tot sturen op effecten. In beide gemeenten is aandacht voor de sturings- en verantwoordingsinformatie voor de raad, college en organisatie en de implementatie in de organisatie in een Plan-Do-Check-Act cyclus. De concerncontrollers zijn met elkaar in dialoog gegaan over de inzichten uit een aantal recente artikelen over risicomanagement, de  financiële positie van gemeenten en over de aanpak om te sturen op effecten (impact). Welke aanpak is in het programma gevolgd? Wat werkt wel? Wat werkt nog niet? Wat zijn valkuilen in de praktijk? Welke resultaten zijn bereikt met het programma? 

In beide gemeenten staat het (bij)sturen op maatschappelijke effecten centraal in een cyclische benadering. Vooraf worden de te bereiken doelen geformuleerd, waarbij nadrukkelijk aandacht is voor de causaliteit tussen te plannen activiteiten en de beoogde maatschappelijke effecten en voor risico’s, kansen en onzekerheden. Tussentijds en achteraf monitoren beide gemeenten de voortgang van de activiteiten en stellen daarbij vast of en in welke mate effecten zichtbaar zijn om al dan niet bij te kunnen sturen.

Uitgeschreven tekst

De afbeelding toont hoe resultaten, middelen, en beheersing in elkaar grijpen. Ook staan in een draaiende cirkel de elementen van de Plan, Do, Check, Act-cirkel.

Maar wat is dan die integrale sturing? Beide gemeenten hanteren de Deming-cirkel. De Deming-cirkel stamt uit de jaren 50 en kent vier stappen Plan-Do-Check-Act. Het  is een methode die je helpt om structureel de kwaliteit te verbeteren en problemen op te lossen. Het mooie van deze cyclus vormt zijn eenvoud en daarmee zijn altijd toepasbare kracht. Iedereen begrijpt de 4 stappen van de cyclus en kan deze met enige fantasie moeiteloos toepassen op zijn privé- of werksfeer. 

Immers, je bedenkt iets, voert het uit, bekijkt of je het gewenste resultaat bereikt hebt en stuurt eventueel bij als dit laatste niet het geval is. De cirkel wordt integraal als je de 4 samenhangende delen niet meer los van elkaar kunt beschouwen. Een actie op 1 van de onderdelen, betekent een reactie op 1 of meer van de andere onderdelen. Als voorbeeld, er valt niets te meten in de CHECK als je in de PLAN je resultaten en doelen niet voldoende meetbaar hebt gemaakt.

Toepassing in de praktijk stimuleert dat je leert denken in scenario’s. Kijkend naar de acties die tot een resultaat moeten leiden, zijn daar middelen voor nodig om deze acties uit te voeren. Met maatregelen probeer je risico’s, kansen en onzekerheden te beheersen, die het beoogde resultaat in de praktijk mogelijk kunnen beïnvloeden.

De complexiteit van de opgaven en de ontwikkelingen in de wereld zijn niet eenvoudig meetbaar en te vatten in effect- en prestatie indicatoren. In werkelijkheid kunnen andere factoren een rol spelen en een grotere impact hebben de gerealiseerde effecten dan de uitgevoerde activiteiten of dan vooraf bedacht. Een goede duiding en toelichting op de vooraf geplande activiteiten en beoogde effecten in relatie tot de werkelijk uitgevoerde activiteiten, andere factoren die een rol spelen en werkelijk gerealiseerde effecten is van groot belang. 

In Stichtse Vecht is in werkbijeenkomsten met de raad uitgebreid stil gestaan bij het verondersteld causaal verband tussen activiteiten en effecten, zowel vooraf als achteraf. Doel van deze bijeenkomsten was om aan de hand van verschillende thema’s als woningbouw, sociaal domein en veiligheid tot een gedeeld beeld te komen tussen verschillende fracties in de raad, het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Is het aantal gebouwde woningen een prestatie of een effect van het beleid van de gemeente? De gemeente stelt een woonvisie vast en geeft omgevingsvergunningen af. De woningen worden gebouwd door projectontwikkelaars, woningcorporaties en particuliere initiatieven. Is het verondersteld causaal verband tussen activiteiten van de gemeenten en/of de partners en de beoogde doelen en effecten goed te vertalen naar relevante effect- en prestatie indicatoren? Denk aan het aantal afgegeven omgevingsvergunningen, aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen, de omvang van het aantal (sociale huur)woningen in de gemeente (in % van het totaal), al dan niet afgezet ten opzichte van een streefwaarde en nulmeting. 

Of is andere informatie, zoals belangrijke mijlpalen,  belangrijk voor de raad om de voortgang en het effect van het beleid te monitoren? Denk aan het sluiten van een anterieure overeenkomst, het afgeven van een omgevingsvergunning, de start van de bouw, de oplevering van de woningen van een of meer grote woningbouwprojecten. Andere factoren die invloed hebben op het beoogd effect en onderlinge afhankelijkheden tussen verschillende thema’s maken het lastig om tot een beperkte set van effect- en prestatie indicatoren en mijlpalen te komen die een eenvoudige weergave zijn van de complexe werkelijkheid. Activiteiten als boa’s op straat en cameratoezicht kunnen een blijvend en positief effect hebben op het veiligheidsgevoel van inwoners. Ontploffingen in woonwijken, een schietincident in een stad of dorp, maar ook een oorlog op Europees grondgebied kunnen een tijdelijke maar grotere nadelige impact hebben op het veiligheidsgevoel van inwoners in de gemeente. Mogelijk zijn er nog andere factoren zoals slechte of geen straatverlichting op bepaalde plekken in het dorp of de stad die het veiligheidsgevoel van inwoners of ondernemers beïnvloeden. Een goede duiding van de veronderstelde (vooraf) en werkelijke (achteraf) ‘causaliteit’ tussen activiteiten en effecten is van belang voor het maken van heldere beleidskeuzes en bijsturing van beleid. 

Het risico bestaat dat de effect- en prestatie indicatoren een doel op zich worden en leiden tot verkeerde conclusies en keuzes. Effect- en prestatie indicatoren en mijlpalen vormen relevante informatie die het goede gesprek over effectiviteit van het beleid in de raad en met het college van burgemeester en wethouders faciliteren.

De aanpak van beide gemeenten hebben met elkaar gemeen dat een of meerdere van de volgende informatie elementen een plek krijgen in bestuurlijke P&C documenten als de begroting en jaarstukken: een doelenboom en doelomschrijving, effecten (indicatoren), resultaten / prestaties (indicatoren en/of mijlpalen) en een toelichting op de veronderstelde causaliteit tussen resultaten, doelen en effecten.

Doelenboom

De maatschappelijke effecten en doelen die een gemeente nastreeft liggen vast in beleidskaders. Door de veelheid aan beleidskaders en onderlinge afhankelijkheden is het bos vaak door de bomen niet meer te zien. Een doelenboom maakt inzichtelijk welke maatschappelijke effecten en onderliggende (hoofd- en sub)doelen de gemeente nastreeft. Een visualisatie van de doelenboom helpt raadsleden inzicht en overzicht te krijgen en hoofdzaken van meer details te onderscheiden. 

Het inzichtelijk maken van een doelenboom én het beperken tot de hoofddoelen helpt om in de volgende stap te komen tot een beperkte set van effect-, doel- en prestatie indicatoren. Er zijn voorbeelden van gemeenten die meer dan honderd indicatoren presenteren in de begroting en jaarstukken. In deze gevallen ontbreekt vaak de focus in de sturing.

Indicatoren (doel, effect, prestatie) en mijlpalen

De moeilijkste stap is het komen tot relevante indicatoren en mijlpalen. Met ingang van begrotingsjaar 2017 zijn gemeenten verplicht een set uniforme beleidsindicatoren in hun verantwoordingsstukken op te nemen. Het doel hiervan was om te komen tot meer transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid[6]. In de praktijk passen deze verplichte indicatoren vaak niet bij de gemeentelijke doelen en worden deze verplichte indicatoren bij veel gemeenten in een bijlage in de begroting en jaarstukken gepresenteerd. In Weert en Stichtse Vecht zijn gesprekken georganiseerd tussen raad, college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie om tot een gedeeld beeld te komen over welke indicatoren en mijlpalen relevant zijn voor de raad om te sturen en te monitoren op de beoogde maatschappelijke effecten en hierover het goede gesprek te kunnen voeren.

Toelichting causaliteit activiteiten en effecten (vooraf en achteraf)

Een goede toelichting op de veronderstelde causaliteit tussen activiteiten en beoogde effecten, andere factoren die een rol spelen en afwijkingen tussen realisatie en begroting draagt er aan bij dat de indicatoren geen doel op zich worden. Het geheel van de doelenboom, indicatoren, mijlpalen en de toelichting erop faciliteren het goede gesprek in de raad en met het college over de effectiviteit van het beleid en beantwoording van de vraag of bijsturing nodig is. Vragen als doen wij de goede dingen, doen we de dingen goed en hebben andere factoren een tijdelijk of een blijvend effect zijn in dit gesprek relevant om tot een oordeel en conclusies te komen. Als andere factoren vooraf niet zijn voorzien en een tijdelijk nadelig effect hebben, dan is bijsturing mogelijk niet nodig. Deze bijsturing kan er overigens ook uit bestaan om op onderbouwde wijze dingen niet meer te doen.

De financiële positie van gemeenten lijkt vooral vanaf 2026 onder grote druk te staan. Gemeenten zien kijkend naar de toekomst niet structureel sluitende begrotingen. Het Rijk wijst erop dat gemeenten jaarlijks geld overhouden en de reserves spekken. Gemeenten zijn verplicht in de paragraaf ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’[7] een inventarisatie van de weerstandscapaciteit en risico’s (de verhouding hier tussen is de weerstandsratio) en een aantal verplichte kengetallen op te nemen inclusief een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen en de financiële positie. Er is door deskundigen kritiek op de financieel technische invulling van de verplichte weerstandsratio door gemeenten en de sterke koppeling van het weerstandsvermogen aan risicomanagement. Zwetsloot en Van Vugt stellen in een essaybundel  van de Raad voor het Openbaar Bestuur[8] dat het gaat om wendbaarheid en weerbaarheid van de portemonnee van de gemeente. Het gaat er volgens hen om hoe snel een gemeente kan inspelen op de actuele, dynamische, integrale en ook reguliere opgaven met bijhorende lasten en baten. Wendbaarheid gaat om hoe snel een gemeente in de begroting financieel kan inspelen op veranderende opgaven en veranderende realiteit. De financiële wendbaarheid wordt bepaald door twee factoren: 1) de mate van flexibiliteit van de lasten en baten van een opgave; en 2) de mate van beïnvloedbaarheid van de lasten en baten van een opgave. Bij weerbaarheid van de portemonnee is de vraag hoe groot de financiële buffer moet zijn om voldoende wendbaar te zijn. Als de financiële wendbaarheid laag is moet de weerbaarheid hoog zijn.

Of een gemeente financieel wendbaar en weerbaar is hangt sterk samen met de specifieke lokale situatie en het in het verleden gevoerde (financiële) beleid. Vaart een gemeente scherp aan de wind of is er sprake van veel planningsoptimisme waardoor jaarlijks geld overblijft. Heeft de gemeente veel stille reserves of zijn deze al te gelde gemaakt door verkoop van activa. Een gemeente met hoge reserves door verkoop van een woningbedrijf kan door de invoering van schatkist bankieren en het wegvallen van rente inkomsten ineens geconfronteerd worden met een niet sluitende begroting. Een solide financiële positie van de gemeente is afhankelijk van meerdere aspecten in hun onderlinge samenhang. De mate van relevantie van de verschillende aspecten verschilt per gemeente.

Door per relevante indicator een streefwaarde (bandbreedte) en een kritische ondergrens te bepalen kan inzichtelijk gemaakt worden in welke mate er ruimte is of dat de indicator te laag is om voldoende weerbaar te zijn. Als de indicator hoger is dan de streefwaarde is er nog ruimte om middelen in te zetten. Is de indicator lager dan de streefwaarde, maar hoger dan de kritische ondergrens dan is herstel wenselijk om in de toekomst niet onder de kritische ondergrens te komen. Komt een indicator onder de kritische ondergrens dan zijn direct maatregelen nodig of dient de raad een scherpe keuze heel bewust af te wegen in relatie tot het totaal van de financiële positie. 

De mate van relevantie en de onderlinge samenhang kan in een maximale score per indicator worden uitgedrukt (passend bij de lokale situatie). Het totaal van de scores van alle indicatoren geeft dan een score voor de totale financiële positie. 

Gemeente staan voor grote maatschappelijke opgaven in een tijd waarin de financiële positie van gemeenten onder druk staat. Dat vraagt er om scherp aan de wind te varen, je grenzen goed kennen en een goed geïnformeerd zijn. Juist bij het ontbreken van bij de medebewindstaken passende middelen vanuit het Rijk moeten gemeenten zelf scherpe en onderbouwde keuzes maken. Met scherpe en goed onderbouwede keuzes zetten we de beperkte financiële middelen zo optimaal mogelijk in voor het realiseren van maatschappelijke doelen en effecten. 

Investeer aan de voorkant in het definiëren van de doelen, het inzichtelijk maken van de doelenboom en het vaststellen van een beperkte set van relevante effect-, doel- en prestatie indicatoren. Een goede toelichting op de veronderstelde causaliteit tussen activiteiten en beoogde effecten, andere factoren die een rol spelen en afwijkingen tussen realisatie en begroting draagt er aan bij dat de indicatoren geen doel op zich worden. Het geheel van de doelenboom, indicatoren, mijlpalen en de toelichting erop faciliteren het goede gesprek in de raad en met het college over de effectiviteit van het beleid en beantwoording van de vraag of bijsturing nodig is. 

Kaderstelling vanuit de raad over wat de raad ziet als een solide financiële positie helpt om een gedeeld beeld te hebben over wat de grenzen zijn. Het voorkomt discussies waarbij de ene fractie stelt dat het geld tegen de plinten klotst (op grond van een hoge weerstandsratio) en de andere fractie stelt dat bezuinigingen nodig zijn (op grond van een niet structureel sluitend meerjarenperspectief). Om deze grenzen te bepalen is inzicht nodig in welke kengetallen in de specifieke lokale situatie relevant zijn, in welke mate in de onderlinge samenhang, de gevoeligheid van de begroting voor externe veranderingen en de mate van risicobereidheid van de raad. 

Een gedeeld beeld over de causaliteit tussen doelen, resultaten en effecten, een gedeeld beeld over wanneer er sprake is van een solide financiële positie en het toepassen van de PDCA cyclus helpt om onderbouwde keuzes te maken, tijdig bij te sturen en het goede gesprek te voeren over sturen op maatschappelijke opgaven.

Terugkijkend op de dialoog over de aanpak in Weert en Stichtse Vecht kunnen we vooral de volgende succesfactoren benoemen:

• Laat het realiseren van de maatschappelijke opgaven je belangrijkste doel zijn en niet het sturen op geld of andere input. Trek de maatschappelijke opgave van buiten naar binnen en maak deze stuur- en uitvoerbaar voor de ambtelijke organisatie en de (maatschappelijke) partners in het netwerk.
• Laat de strategische visie je primaire koers zijn om de in de gemeenschap (participatief) opgehaalde opgaven te definiëren.
• Hanteer een programmatische aanpak om te komen tot sturen op maatschappelijke opgaven. Betrek hierin zowel de informatiebehoefte van de raad als de uitvoerbaarheid voor de ambtelijke organisatie.
• Koppel het sturen op maatschappelijke effecten door de raad aan een cyclisch stuurmodel (Plan – Do – Check – Act) in de ambtelijke organisatie. Vertel het verhaal.
• Organiseer het gesprek (oriënterend en verdiepend) tussen raad, college en ambtelijke organisatie om tot een gedeeld beeld te komen over de methodiek en de relevante informatie elementen. Ondersteun het gesprek met het gebruik van denkkaders en praatplaten.
• Besteed in het gesprek aandacht aan wat wel en niet beïnvloedbaar is voor het college in relatie tot aanspreekbaarheid en afrekenbaarheid.
• Formuleer uitgangspunten voor het sturen en monitoren op maatschappelijke effecten.
• Streef naar beperking van het aantal indicatoren, breng focus aan en maak bij voorkeur gebruik van bestaande onderzoeken en indicatoren.
• Maak onderscheid tussen de relevante stuur- en verantwoordingsinformatie voor de raad in de begroting en jaarstukken (strategisch) en uitvoeringsinformatie voor de organisatie (tactisch en operationeel). Zorg dat beiden op elkaar aansluiten. De uitvoeringsinformatie is nodig voor een goede toelichting en duiding op de causaliteit tussen activiteiten en effecten in de begroting en jaarstukken.
• Koppel omgaan met risico’s, kansen en onzekerheden aan het sturen op effecten. Laat ze logisch onderdeel zijn van je integrale stuurcyclus.
• Definieer lokaal bij de situatie passende kaders voor een solide financiële positie om wendbaar en weerbaar te blijven en richting te geven aan het maken van heldere keuzes.
• Evalueer periodiek, minimaal één keer per raadsperiode, de kwaliteit en relevantie van de informatie in de begroting en jaarstukken in relatie tot de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Wat werkt wel? Wat kan beter?

Als valkuilen benoemen we:

• Onvoldoende aandacht voor de relatie tussen effecten, beleidsdoelen, resultaten en daarbij behorende indicatoren (bruikbaarheid van de indicatoren). Maak geen gebruik van standaard indicatoren die niets aan je sturing bijdragen.
• Onvoldoende aandacht voor onderlinge afhankelijkheden of andere factoren en het ontbreken van of een onduidelijke toelichting op de causaliteit tussen activiteiten en effecten. Het risico bestaat dat de indicatoren een doel op zich worden.
• Meetmomenten die niet passend zijn bij de raadscyclus van vier jaar en wisseling van of niet meer meten van indicatoren.
• Het ontbreken van of onvoldoende toetsing van de gepresenteerde informatie (betrouwbaarheid niet gegarandeerd).
• Geen of onvoldoende beperking tot hoofddoelen en te veel detailinformatie. Risico dat door de bomen het bos niet meer wordt gezien. Door veel detailinformatie voor de raad zal de raad geneigd zijn te sturen op detailniveau (tactisch en operationeel). Zorg voor stuur informatie passend bij de rol.
• De (detail) informatie voor het monitoren en evalueren van afzonderlijke beleidscycli in de begroting en jaarstukken in de P&C cyclus. Als de raad belang hecht aan een tussentijdse of eindevaluatie van een specifiek beleidskader dan kan dat als mijlpaal in de begroting worden  opgenomen. De evaluatie zelf kan op een ander moment op de agenda van de raad aan de orde komen.
• Onvoldoende vasthouden aan een eigen koers en teveel laten leiden door wat er door externe gremia wordt aangedragen. Dit laatste getuigt in de meeste gevallen van een organisatie die onvoldoende in control is.
• Onvoldoende geloof en overtuiging van het belang van deugdelijke sturing. ‘We hebben het altijd al zo gedaan’ en ‘we werken nu eenmaal in de waan van de dag’ helpen niet mee om het echt juiste te doen voor de samenleving.