Veere strijdt tegen onnodige procedures

Nummer 9, 2 juni 2017

Auteur: Paul van der Zwan

Veere streeft excellente dienstverlening na. Dat vergt onder meer goede juridische besluiten maar daar schortte het volgens wethouder René Molenaar nog weleens aan. Na onderzoek koos de gemeente een nieuwe koers.  Medewerkers met een juridische rol gaan elkaar meer ‘bevruchten’.

Gemeenten zijn er voor hun inwoners. Het klinkt logisch – velen zullen het ook beamen – er altijd naar handelen, is echter weer iets anders. Maar niet voor de gemeente Veere. Wethouder René Molenaar: ‘We willen permanent in ontwikkeling zijn om onze dienstverlening te verbeteren; wat we vandaag doen, willen we morgen beter doen.’
Het collegeprogramma uit 2014 formuleert de doelstelling ‘excellente dienstverlening’. Als eerste is ingezoomd op de juridische kwaliteit van besluiten van de gemeente. Molenaar: ‘Want die behoort gewoon goed te zijn. Burgers moeten ons immers kunnen vertrouwen. Als onze besluiten voor de rechter geen stand houden en we moeten erop terugkomen, is dat slecht voor het beeld dat burgers van ons hebben. Dat kan ten koste gaan van de onderlinge samenwerking. Elke onnodige procedure is er dus één te veel.’

Onderzoek

Harde cijfers over tekortschietende juridische kwaliteit van besluiten had Veere niet. Toch besloot de gemeente een extern bureau opdracht te geven om onderzoek te doen naar de juridische kwaliteit. Veere kreeg niet eens zoveel klachten over zijn beleid van burgers en ondernemers. Maar wat bezwaar- en beroepsprocedures betreft, zat de gemeente volgens Molenaar wel aan de hoge kant. ‘We wonnen ongeveer 80 procent van de zaken en verloren 20 procent. Dat komt overeen met het gemiddelde van andere Zeeuwse gemeenten. Maar volgens onze kwaliteitsnormen zaten er te veel juridische fouten in onze besluiten.’

Volgens onze kwaliteitsnormen zaten er te veel juridische fouten in de besluiten

Veere haalde dus naar zijn zin te vaak bakzeil voor de rechter. Het is een recreatiegemeente met veel campings. Molenaar: ‘Zo hebben we 161 minicampings. Wat je de één toestaat, moet je bij de ander ook goedkeuren. De kracht van Walcheren is het open landschap, te veel campings zouden het open karakter bedreigen. Daarom hanteren we strakke regels over groei en uitbreiding. De juridische kwaliteit daarvan moet goed zijn.’
Die kwaliteit schoot dus weleens tekort. ‘Als we de vonnissen erop nalazen, kwamen we regelmatig tot de conclusie dat we besluiten of bestemmingsplannen anders op hadden moeten schrijven. Vaak was er sprake van onnodige fouten en die kwamen in enkele gevallen ook weer terug.’

Die fouten schrijft Molenaar voor een deel toe aan de historie van Veere, dat twintig jaar geleden ontstond door samenvoeging met Domburg, Mariekerke, Valkenisse en Westkapelle. ‘Het kan natuurlijk zijn dat aanpassing aan elkaars regels en besluiten heeft gezorgd voor juridische onvolkomenheden. Het was dus nodig om daar eens door een juridische bril naar te kijken.’

Eenduidig advies

Het onderzoek naar de juridische kwaliteit moest onder meer antwoord geven op de vraag of juridisch medewerkers wel voldoende zijn toegerust om antwoord te geven op juridische vragen. Molenaar: ‘We wilden ook inzicht hebben in de processen van besluitvorming. Die moet tot stand komen in samenwerking van medewerkers met juridische kennis, en niet afhankelijk zijn van één enkele ambtenaar. We krijgen bij wijze van spreken van drie juridische mensen soms drie verschillende antwoorden op dezelfde vraag. Dat kan niet, het college van B en W wil eenduidig advies hebben. Medewerkers behoren over elkaars schouder mee te kijken.’
Henri Vogel leidde dat onderzoek. Aan hem was het te bezien of Veere op juridisch gebied toekomstbestendig was. ‘We hebben onder meer gekeken naar de organisatie van de gemeente, de juridische kennis, de capaciteit aan mensen met juridische kennis, naar processen van vergunningverlening en naar handhavingszaken.’

Het onderzoek toont onder meer aan dat afdelingen van de gemeente Veere over het algemeen inderdaad onvoldoende integraal werken. Molenaar: ‘We zijn met 20.000 inwoners op zich een redelijk kleine gemeente, maar hebben uiteraard verschillende beleidsafdelingen als sociale zaken, recreatie en ruimtelijke ordening. Het beleid van de ene afdeling heeft vaak grote invloed op dat van de andere afdeling. Bij die onderlinge samenwerking valt wel winst te behalen.’

Medewerkers horen over elkaars schouder mee te kijken

Eisen

Helemaal omdat de eisen aan besluiten ook hoger zijn geworden. Molenaar: ‘De samenleving juridiseert, dat merken wij ook in onze gemeente.’ Daarnaast vergt nieuwe wetgeving volgens Vogel, inmiddels projectleider uitvoering legal audit bij de gemeente, een andere benadering van juridische kwaliteit. Hij wijst bijvoorbeeld op burgerparticipatie. ‘De organisatie en het bestuur moeten anders omgaan met burgers en instellingen; deze willen immers meer verantwoordelijkheid dragen. Dat moet terugkomen in contracten met burgers en instellingen; de gemeente moet hierbij alert zijn op juridische valkuilen.’
De decentralisatie van taken op het gebied van jeugd, zorg en participatie vraagt eveneens om waakzaamheid. ‘Gemeenten werken meer in een keten met bijvoorbeeld de provincie, andere gemeenten en marktpartijen. Dat is nieuw en vraagt om een andere manier van beleid en afspraken maken en van uitvoering.’

Nieuwe functies

Het onderzoek is inmiddels besproken binnen de gemeente. Geert Ridderbos, hoofd bedrijfsvoering: ‘Het heeft onder meer geleid tot een apart opleidingsprogramma voor ambtenaren die juridisch minder goed onderlegd zijn. Daarnaast kennen we ook juridische verdiepingsprogramma’s.’ Tevens is de juridische functie van de gemeente opnieuw ingericht. ‘We werken met meer mensen, die meer gericht zijn op de verbanden tussen het werk van de verschillende afdelingen dan voorheen het geval was. We hebben ook nieuwe functies ingesteld.’

Sinds april kent de gemeente daarnaast zogeheten werkateliers. Ridderbos: ‘Mensen die in hun werk te maken hebben met juridische kwesties zitten een dagdeel per week in dezelfde ruimte. Dat onder het motto “leren en werken”. Opmerkingen die daar worden gedaan, worden direct opgepikt. Als iemand laat blijken behoefte te hebben aan een training, dan wordt dat binnen drie weken georganiseerd. We zitten er dus bovenop.’
Molenaar is tevreden met de sfeer die is ontstaan: ‘We zitten inmiddels in een permanente flow om elkaar te verbeteren. Die moeten we natuurlijk vast zien te houden. Na een jaar moeten we een flinke stap vooruitgezet hebben.’ Waaraan wordt dat succes straks afgemeten? Molenaar: ‘Dat het aantal bezwaar- en beroepsprocedures omlaaggaat, en dat we voor de rechter vaker als winnaar uit de bus komen.’
Daarnaast wil Veere na een jaar ook meer mediationzaken hebben; bemiddeling kan immers voorkomen dat burgers en ondernemers naar de rechter gaan. Toch kleeft aan mediation volgens Molenaar een nadeel: het kan ertoe leiden dat je als gemeente minder risico’s neemt om bezwaar en beroep te voorkomen. Maar je moet niet altijd aan de veilige kant blijven, zonder risico’s immers geen innovatie. En zonder innovatie geen betere dienstverlening.’

Slimme jurist is op de toekomst voorbereid

‘Een slimme jurist is op de toekomst voorbereid.’ Een waarheid als een koe, deze ondertitel van de handreiking Strategisch juridisch opleidingsbeleid voor gemeenten van de VNG, de Vereniging Juridische Kwaliteitszorg Lokaal Bestuur (VJK) en de Stichting Beroepsopleiding Gemeentejuristen (SBG).

Het Rijk heeft gemeenten de laatste decennia steeds meer bevoegdheden gegeven. Soms grijpen die diep in in het leven van burgers. Te denken valt aan wetgeving op het gebied van openbare orde en veiligheid, aan decentralisaties op het gebied van zorg, jeugd en participatie en aan de vernieuwde wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht.
Gemeenten ontlenen hun bestaan aan en functioneren op basis van het recht. Ook de grenzen van hun bevoegdheden worden door het recht bepaald. Het recht is voor gemeenten eveneens een belangrijk middel om beleidsdoelen te behalen. Daarbij valt te denken aan regelgeving die voor alle burgers geldt en aan besluiten die bindend zijn voor de daarbij betrokken burgers.
Daarnaast is de gemeente een rechtspersoon die zakendoet en contracten sluit met burgers en andere overheden. Gemeenten streven zo groot mogelijke kansen na in dat civiele rechtsverkeer en zo klein mogelijke risico’s. Het is de taak van gemeentejuristen om gemeenten hierin zo optimaal mogelijk bij te staan. Juristen zijn daarom van cruciaal belang voor gemeenten.
Mede daardoor bleken gemeenten behoefte te hebben aan een bredere aanpak van gemeentelijke opleidingen op juridisch gebied. De VNG, VJK en de SBG zijn daarom met deze handreiking gekomen.
Die handreiking richt zich overigens niet alleen op juristen. Zij geldt ook voor medewerkers zonder juridische achtergrond. Een gemeenteambtenaar kan te maken krijgen met bijvoorbeeld inkoopregels, subsidievoorwaarden, algemene voorwaarden bij contracten, bestemmingsplannen met juridische kaders en verzekeringsrecht. Ook als hij geen jurist is.