Staalkaarten maken het omgevingsplan concreet

Nummer 17, 2016

Fysieke leefomgeving

 

Tekst: Marten Muskee

Het omgevingsplan wordt voor gemeenten hét kerninstrument van de Omgevingswet. Vooralsnog is het abstracte materie voor de beleidsafdelingen. Daarom initieerde de VNG het interbestuurlijke project Handvatten voor het omgevingsplan dat modellen en voorbeelden voor omgevingsplannen ontwikkelt, de zogeheten bouwstenen en staalkaarten.

Elf staalkaarten

 

Als de Omgevingswet straks ingaat, liggen er elf staalkaarten klaar van ­gebiedstypen waarmee gemeenten aan de slag kunnen bij hun omgevingsplannen. Dat zijn: Centrum Stedelijk, Buiten Centrum, Groen Stedelijk, Centrum Dorps, Industrie, Bedrijven, Kantoren en publieksintensief, LG (landelijk gebied): Stedelijk uitloopgebied, LG: Agrarisch, LG: Verweving van functies, LG: Hoofdfunctie natuur.
 

Het omgevingsplan bevat de regels over de fysieke leefomgeving, maar heeft een veel bredere reikwijdte dan het huidige bestemmingsplan. In een omgevingsplan moeten ook andere elementen dan alleen ruimtelijke motieven worden opgenomen zoals milieu, monumenten en duurzaamheid. Daar waar het bij het bestemmingsplan gaat om ‘goede ruimtelijke ordening’, gaat het in het omgevingsplan om alles wat ­betrekking heeft op de ‘fysieke leef­omgeving’. Daarin schuilt de integrale benadering van de Omgevingswet. Ook de huidige gemeentelijke verordeningen gaan op in het omgevingsplan. Dat alles maakt dat andere beleidsafdelingen en nieuwe partijen bij de voorbereiding van het omgevingsplan betrokken raken en dat daarmee samengewerkt moet worden.

Handvatten voor het omgevingsplan valt onder het programma Aan de slag met de Omgevingswet waarin VNG, IPO, UvW en Rijk de overheden vraaggericht ondersteunen bij de invoering van de Omgevingswet. Er verandert nogal wat voor de gemeenten, stelt projectleider Reinier Kalt die daarnaast werkzaam is bij de gemeente Soest. Zo zullen gemeenten straks veel meer met algemene regels werken en minder vergunningen verlenen. Daardoor krijgen gemeenten, inwoners en bedrijven meer mogelijkheden om ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren.

‘Er bestaat een grote vraag bij beleids­medewerkers om concreet te zien wat de Omgevingswet gaat doen en hoe die vorm krijgt. Het belangrijkste ­product wordt het omgevingsplan, de ­juridische vertaling van de omgevingsvisie als het tactisch, strategisch beleids­document. Het omgevingsplan combineert ­bestaande producten en koppelt daaraan een visie over onder meer de leefbaarheid in een gebied. Wij ­proberen dit vorm te geven aan de hand van staalkaarten, de modellen voor uiteenlopende gebiedstypen, en aan de hand van bouwstenen, de gebiedstype-overstijgende elementen die voorkomen in de huidige modelverordeningen, maar ook in bestemmingsplannen en beheer­verordeningen. Die staalkaarten ­vormen geen blauwdrukken, maar ­bevatten ­allerlei elementen die aangeven hoe ­beleidsmedewerkers zaken kunnen ­stapelen in een omgevingsplan.’

Staalkaarten en bouwstenen

Geestelijk vader van de staalkaarten is VNG’er Marco Lurks, terwijl Daan Corver verantwoordelijk is voor de bouwstenen. Lurks: ‘Dit project is vanuit de VNG bedacht en interbestuurlijk opgepakt. We maken tot 2018 elf verschillende gebiedstypen. Daar is veel aandacht en belangstelling voor want het omgevingsplan is een vergaarputje waar veel in moet. Dat loopt van organische gebiedsontwikkeling tot het ophalen van vuilcontainers.’
De elf staalkaarten bestaan uit ­modellen voor uiteenlopende gebiedstypen, thema’s (bouwstenen) en ­situaties ­(bijvoorbeeld ­uitnodigingsplanologie of ­omgevingskwaliteit). Het kan daarbij gaan om landelijk gebied, ­stadscentrum, of bedrijventerrein (zie kader). Deze staalkaarten zijn representatief voor een groot deel van het ­gemeentelijk grondgebied. Als basis voor de ­staalkaarten geldt de door de provincie Utrecht ­ontwikkelde Leidraad Duurzame Gebiedsontwikkeling. Een staalkaart omvat een probleemschets, ­modelbeschrijving en de uitwerking van het model in één of meer voorbeelden.

De bouwstenen bestaan voor een deel uit de huidige modelverordeningen. Het worden sets van algemene modelregels voor die onderwerpen waarvoor een gehele of gedeeltelijke regeling in een omgevingsplan moet of kan. Ze zijn niet specifiek aan een locatie of gebiedstype gebonden. Het gaat daarbij om onderwerpen zoals de kap-, erfgoed- of ligplaatsenverordening, maar ook om zaken als ondergrondse infrastructuur of het aanwijzen van exploitatiegebieden. Volgens Lurks kunnen gemeenten de bouwstenen en staalkaarten desgewenst gebruiken als model, voorbeeld of inspiratie voor een op te stellen omgevingsplan.

Flexibeler

Kalt tekent daarbij aan dat hoewel de ruimtelijke ordening straks veel flexibeler wordt, gemeenten de normen natuurlijk streng kunnen houden. ‘In principe is alles vast te leggen in regels en kun je op elementair niveau uitsplitsen wat wel en wat niet mag. Dat gebeurt in het huidige bestemmingsplan waarin een nokhoogte van negen meter en een goothoogte van zes meter is vastgelegd. Het omgevingsplan biedt de vrijheid om bebouwing anders toe te passen, mits het past in de omliggende omgeving. Dan kun je de rek opzoeken. Stel bijvoorbeeld dat iemand een huis wil bouwen op een locatie tussen hoge bomen, dan kan het dak daar iets hoger zijn dan bij de buren.’

Die flexibiliteit geldt ook voor de vermenging van functies. Kalt: ‘Als inwoners het prettig vinden om op locaties te gaan wonen waar dat normaal gesproken niet kan vanwege bepaalde milieuhindercontouren, kan de gemeente dat in de toekomst mogelijk maken op basis van een bredere afweging dan enkel die milieuhindercontouren. Door meer integraal naar de leefbaarheidsaspecten te kijken en daarin omgevingsbewust afwegingen te maken, met een duidelijk beeld van de consequenties, kan wonen als functie toch worden aangewezen op zo’n locatie. Gemeenten kunnen straks veel meer integraal kijken naar wat de inwoners willen. Dat geldt ook voor diverse vormen van moderne bedrijvigheid. Dat gaat tegenwoordig prima samen met andere functies en gemeenten hoeven dus niet meer zo heftig te zoneren.’

Bij het ontwerpen van staalkaarten en bouwstenen staan integraliteit, ­sturing, flexibiliteit, rechtszekerheid, toetsbaarheid en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voorop. Het project biedt niet alleen voorbeelden voor verschillende gebiedstypen en regelingen, maar ook verschillende varianten en ambitie­niveaus voor één gebiedstype of ­regeling. Zo kan een staalkaart een consoliderende en een flexibele variant bevatten. Gemeenten kunnen een variant ­kiezen die het best past bij het gewenste ­ambitieniveau. Het werken met ­gebiedstypen hoeft niet beperkend te zijn voor de vrijheid en ontwikkelingsruimte in een plan.

Het omgevings­plan is een vergaarputje waar veel in moet

Drie varianten

Belangrijk is wat een gemeente wil met een gebied, legt Kalt uit. Die kan bijvoorbeeld minder ontwikkelingsgericht te werk gaan in een bestaand en ingericht centrumgebied dan in een herstructureringsgebied. ‘We werken momenteel aan een staalkaart centrum stedelijk gebied. Daarvoor creëren we een set aan regels waar een gemeente zelf de normering achter kan zetten.’ In de uitwerking van een staalkaart worden telkens drie benaderingsvarianten opgenomen: conserverend, herstructurering en transformatie. Bij iedere variant kan een gemeente uitgaan van open of gesloten normen.
Kalt: ‘Neem een stadscentrum met veel monumenten. Natuurlijk kiest een gemeente daar voor de variant conserverend en men zou denken dat daar de gesloten normen voor gaan gelden, maar dat hoeft niet. Kijk naar het verwaarloosde paleis Soestdijk, iedereen is het erover eens dat dit monument beschermd moet worden. Dat kost veel geld. Het onderhoud zou bekostigd kunnen worden door de functie van het paleis via open normen te veranderen in bijvoorbeeld een hotel. Dan moet je uiteraard wel weer nadenken wat daar de gevolgen van zijn voor de leefomgeving.’

Volgens Kalt is 100 procent van Nederlandse gebiedstypen in regels op te schrijven. De interbestuurlijke projectgroep wil straks 80 procent vervat hebben in de elf staalkaarten. Bij die resterende 20 procent gaat het om specifieke locaties als de Rotterdamse haven, een tech-campus of zwaar chemische bedrijventerreinen. De ontwikkeling van de bouwstenen en staalkaarten vindt gefaseerd plaats waarbij men al doende leert. Omdat daarbij waarschijnlijk de nodige missers worden gemaakt, is in de eerste ronde gestart met de ontwikkeling van twee staalkaarten (centrum stedelijk gebied en bedrijventerrein) en twee tot drie bouwstenen (het kappen van bomen, evenementen en het aanleggen van uitwegen).

‘Als de eerste te ontwikkelen bouwstenen en staalkaarten succesvol blijken, volgen meerdere tranches voor andere gebiedstypen en sets van regels’, aldus Lurks. ‘Het gaat om een doorgaand proces waarin de bestaande bouwstenen en staalkaarten worden doorontwikkeld en onderhouden.’ Voor iedere staalkaart en bouwsteen wordt een opdrachtnemer aangesteld die een eerste opzet maakt voor het desbetreffende onderdeel. Dat kunnen marktpartijen zijn, maar ook bijvoorbeeld individuele ambtenaren, een gemeente of een samenwerkingsverband. ‘Van de opdrachtnemers wordt verwacht dat ze de nodige kennis en kunde in huis hebben, de vraagstukken multidisciplinair benaderen en creatief genoeg zijn om alle varianten te kunnen opzetten en doordenken.’

Klankbord

De projectgroep richt tevens een soort van platform op dat als klankbord dient en een inhoudelijke rol heeft. Dit platform kan vooraf ideeën meegeven aan de opdrachtnemers en vervolgens feedback geven op de voorgelegde concepten. Het platform zorgt ervoor dat er geen producten bedacht worden waar de uiteindelijke gebruikers niet mee uit de voeten kunnen, of waarin belangrijke punten niet of onvoldoende zijn betrokken. Het platform zal uit zo veel mogelijk deelnemers bestaan die in de praktijk met het omgevingsplan gaan werken zoals werknemers van gemeenten, provincies, waterschappen en ministeries, adviesbureaus, vertegenwoordigers van veiligheidsregio’s en ggd’s, advocaten en rechtsbijstandverleners en deskundigen uit de wetenschap.
Lurks wijst erop dat gemeenten die deelnemen in deze gebruikersgroep, naast inspraak op de te ontwikkelen producten, de nodige kennis opdoen over de wet en AMvB’s en de manier waarop een omgevingsplan kan worden gemaakt. Die kennis is direct inzetbaar bij de eigen werkzaamheden.

Handvatten voor het omgevingsplan ontwikkelt niet alleen de bouwstenen en staalkaarten, maar maakt ook inzichtelijk wat de potentiële praktische en juridische problemen en kansen zijn van het werken met omgevingsplannen. Daarnaast wordt duidelijk gemaakt hoe het omgevingsplan als omgevingsdocument binnen het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) gaat functioneren en wat de eisen van een plan aan dit stelsel zijn.
Het projectteam maakt binnenkort bekend waar geïnteresseerden voor een eventueel opdrachtnemerschap of deelname in de gebruikersgroep zich kunnen melden.

Meer informatie

 

www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl