Flexibel kostenverhaal versnelt stadsontwikkeling

Nummer 17, 2016

Grondexploitatie

 

Tekst: Pieter van den Brand

In de Omgevingswet krijgen gemeenten meer mogelijkheden om af te zien van het verplichte kostenverhaal. Doel is lastige en complexe gebiedsontwikkelingen een slinger te geven. ‘Sta gemeenten toe per ontwikkelingsvraagstuk zelf een oplossing te bedenken.’

Als geen ander weet Marnix Norder dat gebiedsontwikkeling in Nederland snel vijf tot tien jaar kan duren. De voormalig wethouder van Den Haag maakte de grote binnenstedelijke transformaties in de hofstad mee. Op dit moment is Norder als consultant actief bij het vlot krijgen van haperende ontwikkelingsprojecten elders in het land. ‘Er wordt in ons land nog te veel vastgehouden aan de verkokerde regimes van milieu- en veiligheidsnormen, geluidscontouren en andere disciplines. Wat voor tientallen centimeters dikke rapporten zorgt, waar nog maar weinigen wat van snappen. Voor er een schop de grond ingaat, moet zeker zijn of aan alle criteria is voldaan. Bij een vraagteken wordt net zo lang doorgetobd tot het minnetje is veranderd in een vinkje.’ Het integrale karakter van de Omgevingswet, voorziet Norder, zal uitkomst bieden. ‘Deze wet vergroot de lokale afwegingsruimte. De basisgedachte is dat als een ontwikkeling meerwaarde heeft voor de gemeente en er geen overwegende bezwaren zijn, je zoiets mogelijk moet maken.’

Wie wil nou niet de kale plekken in zijn stad aanpakken?

Meer ruimte

In lijn met het decentrale karakter van de nieuwe wet wil de wetgever gemeenten meer ruimte bieden in bepaalde gevallen af te mogen zien van het verplichte kostenverhaal bij ontwikkelingen. Dit in 2008 geïntroduceerde instrument stelt gemeenten in staat de kosten voor onder meer het aanleggen van wegen en fietspaden, parkeerplaatsen en openbaar groen te verhalen op initiatiefnemers. Het is een stok achter de deur voor free riders, die de kosten hiervoor weigeren te betalen. Norder heeft met een aantal wethouders mee mogen denken over dit voorstel. ‘Ook dit werkveld is op doorrekenen en detailleren van zo veel mogelijk aspecten gefocust, terwijl alleen de specialisten het nog begrijpen. De gedachte achter het kostenverhaal is goed, maar het kan veel effectiever als gemeenten zelf kunnen bepalen op welke manier ze met kostenberekeningen om willen gaan en op welke wijze ze initiatiefnemers willen verplichten de kosten voor publieke voorzieningen te dragen. Zoiets kan in de dynamiek van ruimtelijke ontwikkelingen in elke si­tuatie anders liggen. Je kunt straks tailormade oplossingen creëren, om stilliggende ontwikkelingen weer aan de praat te krijgen zonder altijd met ingewikkelde rekenformules aan de slag te hoeven om het exacte opbrengstpotentieel van een locatie te bepalen en een antwoord te vinden op de vraag of een partij alle kosten wel kan ophoesten. Dat is de dood in de pot voor slagkracht, weet ik uit ervaring, en kan een ontwikkeling jarenlang stagneren. We willen uiteindelijk versnellen, zaken minder complex maken en maatwerk realiseren.’

Ik suggereer niet dat gemeenten zelf de wipkip moeten betalen

Kale plekken

Loslaten van het kostenverhaal zou de gebiedsontwikkeling kunnen versnellen, verwacht adviseur grondzaken Marco Elshof van de gemeente Apeldoorn. ‘Wie wil nou niet de kale plekken in zijn stad aanpakken? Ik denk dat veel gemeenten best bereid zijn hier heel ver voor te gaan. De ontwikkeling van zo’n locatie is het allerbelangrijkst en een onderwerp als kostenverhaal komt dan op de tweede plaats. Bij omvangrijke herstructureringen waar bijvoorbeeld de sloop van een ziekenhuis of het wegkopen van bedrijven speelt, weet je op voorhand dat het lastig zal zijn daar geld te verdienen. Het zou investeerders aan kunnen trekken, als je deze locaties in het omgevingsplan etiketteert als plekken waar de gemeente geen kostenverhaal doet. Een gemeente zou eveneens van kostenverhaal af kunnen zien als een marktpartij volop in duurzaamheid wil investeren. Dan heb je een stok achter de deur om een gebied te vergroenen.’

Wel ziet Elshof een aantal in zijn ogen onbetwiste voordelen van kostenverhaal. ‘De toets om het kostenverhaal te bepalen, levert veel nuttige informatie op. Je weet dan zeker of er nog mogelijkheden zijn voor initiatiefnemers om op problematische locaties geld te verdienen. Met deze toets controleren we immers hoever we kunnen gaan in het verhalen van kosten. Overvragen is niet mogelijk.’ Het voorstel om deze verplichte ‘macro-aftopping’ los te laten, vindt Elshof onverstandig. ‘Het huidige systeem is eenduidig. Al kun je het veel minder ingewikkeld maken. Het is namelijk een enorme klus om de kosten van grondeigendommen en alle benodigde taxaties op een rij te zetten. Er worden heel veel gegevens gevraagd en je raakt snel in discussies verzeild wat je wel en niet toe moet rekenen.’

Als gemeenten straks verschillend met kostenverhaal omgaan, bestaat de kans dat marktpartijen die in meerdere gemeenten posities hebben, bestuurders tegen elkaar uit gaan spelen, waarschuwt Elshof. ‘Waar de ene gemeente uitvoerig gaat uitrekenen wat het kostenverhaal moet zijn, zal een andere gemeente daar misschien veel minder moeilijk over doen. Dat werkt oneigen­lijke concurrentie in de hand.’ Niet te vergeten: in situaties waarin een gemeente geen kostenverhaal doet, zal ook het verwijt van staatssteun op kunnen spelen. ‘Niet alleen gemeenten maar ook projectontwikkelaars krijgen het daar al Spaans benauwd van’, zegt Elshof.
Adviseur gebiedsexploitaties Peter van Haasteren van de gemeente Rotterdam begrijpt de wens om te flexibiliseren, maar volgens hem zou je dat net iets anders moeten doen. ‘Initiatiefnemers zijn verplicht de kosten die de gemeente maakt, te betalen. Maar als er meer kosten dan opbrengsten zijn, is het deel dat daar boven uitstijgt nu al niet te verhalen. Dat is wettelijk geregeld, maar dat zou je in de nieuwe wet explicieter kunnen regelen. Met een partieel kostenverhaal kun je investeerders tegemoetkomen bij de ontwikkeling van locaties waarvoor je als gemeente een maatschappelijk belang ziet. Om wat voor soort projecten het gaat, moet dan wel strak vanuit het Rijk worden benoemd. Nu is er de garantie dat de kosten die de gemeente maakt wanneer mogelijk worden vergoed. Kosten zijn gewoon wettelijk te verhalen. Als Jantje wel moet betalen en Pietje niet, zijn de gevolgen makkelijk te voorspellen. Voorkomen moet worden dat er straks rechtsgangen ontstaan, die je nu niet hebt.’

Staatssteun is vooral een begrip dat door juristen uit de kast wordt getrokken en een dergelijk verwijt is net zo onzinnig als het tegenargument van rechtsongelijkheid, reageert Norder. ‘Geen enkele wethouder in ons land is zo dom dat hij zal kiezen voor ontwikkelingen die de gemeente alleen maar geld kosten. Feit is wel dat in gemeenten die een ingewikkeld proces hebben ingericht waarin initiatiefnemers door 25 hoepels moeten, projecten stil blijven liggen. In gemeenten die alles efficiënt organiseren, ontstaat juist beweging.’

Al het ‘grex’-gereedschap gebundeld

 

De instrumenten voor de gemeentelijke grondexploitatie (‘grex’ in jargon) komen in de Omgevingswet terug in de nieuwe Aanvullingswet grondeigendom, waarvan medio september de internetconsultatie is gesloten. Naast meer ruimte voor gemeenten om van het verplichte kostenverhaal af te zien, komen het onteigeningsrecht, het gemeentelijke voorkeursrecht en een nieuw instrument voor stedelijke kavelruil in één wet terecht. Tot grote opluchting van veel ruimtelijk specialisten lijkt het dit keer te gaan lukken de sterk verouderde Onteigeningswet uit 1851 eenvoudiger en inzichtelijker te maken. De keuze welk instrument toegepast wordt en of bijvoorbeeld van kostenverhaal wordt afgezien, wordt vooraf integraal gemaakt in het Omgevingsplan van de gemeente. De VNG vindt dat afzien van het kostenverhaal alleen onder voorwaarden moet kunnen, bijvoorbeeld door specifieke soorten projecten aan te wijzen in bijvoorbeeld transformatie- en krimpgebieden en bij herstructureringen. Dat zal nader worden uitgewerkt in het Aanvullingsbesluit grondeigendom.
 

Angst

Norder constateert dat de weerstand vooral ingegeven wordt door de angst om ontwikkelingsprojecten op een andere en simpelere manier aan te pakken. ‘De oude wet is gewoon een vorm van werkverschaffing en daar moeten we echt mee stoppen. Er zijn genoeg partijen die hier niet langer mee door willen gaan, onder wie de initiatiefnemers van projecten, de woningbouwcorporaties en de bestuurders die wat willen. Ik suggereer beslist niet dat gemeenten zelf de ontsluitingsweg, de waterberging en de wipkip moeten betalen en de bouwers van de nieuwe woonwijk dat geld in hun zak kunnen steken. Natuurlijk moeten daar afspraken over worden gemaakt, maar laat gemeenten daar op een verstandige manier mee omgaan en sta ze toe per ontwikkelingsvraagstuk zelf een oplossing te bedenken.’