Onderzoek: Wie kiest straks de burgemeester?

Nummer 4, 9 maart 2018

Auteur: André Krouwel | Beeld: © Dimitry de Bruin

Het merendeel van de lokale politici is voorstander van een gekozen burgemeester. Opmerkelijk genoeg zijn de lokale partijen hierover behoorlijk verdeeld. Onder burgemeesters, wethouders en raadsleden bestaat weinig consensus over de wijze waarop de burgemeester gekozen zou moeten worden: door de raad of rechtstreeks door de bevolking. Dit zijn de belangrijkste conclusies uit een onderzoek dat in opdracht van VNG Magazine is uitgevoerd. 

Lees ook: Een direct gekozen collectief van burgemeesters en wethouders, een alternatief model volgens André Krouwel

Reacties uit het veld | Kiezen tussen twee kwaden

Na de gemeenteraadsverkiezingen zullen de winnaars, maar ook enkele verliezers, buiten het zicht van ­burgers een coalitie vormen en hun wethouders naar voren schuiven. De uitvoerende macht wordt niet rechtstreeks gekozen, maar gevormd door fracties van politieke partijen na verkiezingen. Deze sterke vervlechting van de wetgevende en uitvoerende macht – ook wel monisme genoemd – heeft positieve, maar ook negatieve gevolgen.

De belangrijkste kritiek op dit systeem is dat burgers weinig of geen invloed hebben op de samenstelling van het college van B en W in hun gemeente, omdat politieke partijen dat onderling uitmaken tijdens een vrij ondoorzichtig proces van coalitievorming. Veel van die coalitiebesprekingen vinden plaats achter gesloten deuren en zijn voor burgers niet toegankelijk. 

Door de Nederlandse ‘benoemingscultuur’ hebben kiezers geen directe invloed op wie hun burgemeester wordt. Burgemeesters, commissarissen van de Koning en vele andere belangrijke posten in het openbaar bestuur worden via ‘de Kroon’ benoemd, waarbij kiezers niet naar hun mening wordt gevraagd. Recentelijk is wel de gewoonte ontstaan dat de gemeenteraad en Provinciale Staten een voordracht doen, maar de benoemingsbevoegdheid ligt bij het Rijk. Dat maakt ons politieke systeem kwetsbaar voor kritiek en leidt al snel tot het verwijt dat de grootste politieke partijen een ‘machtskartel’ vormen.

Debat

Niet voor niets woedt al decennialang een debat over democratische verdieping en een scherpere scheiding der machten, waarbij de wetgevende en uitvoerende macht ieder een eigen mandaat zouden moeten krijgen van de kiezer. Dat zou betekenen dat burgers niet alleen hun stem uitbrengen op een volksvertegenwoordiger, maar direct hun bestuurders kunnen kiezen. Een van de meest logische stappen is het rechtstreeks laten kiezen van de burgemeester, die immers aan het hoofd staat van het gemeentebestuur. In veel andere landen worden burgemeesters ook rechtstreeks gekozen door inwoners van een dorp of stad. 

Nederlandse kiezers hebben nu uitsluitend indirect invloed op de samenstelling van het stadsbestuur en op de keuze voor de burgemeester. De gemeenteraad doet een formele voordracht en is op die manier betrokken bij het selectieproces. In enkele gemeenten is geëxperimenteerd met een volksstemming over die voordracht in een referendum. Maar dat waren geen bindende uitslagen, want dergelijke referenda zijn in formele zin slechts een advies aan de raad die dat niet over hoeft te nemen. 

Grondwet

De Tweede Kamer heeft onlangs ingestemd met de wet die de benoeming van de burgemeester uit de Grondwet haalt. Daarmee is de gekozen burgemeester een stapje dichterbij. Er wordt met deze wet overigens niet bepaald hoe de burgemeester in de toekomst aangesteld gaat worden. Hiertoe zal – als ook de Eerste Kamer met de deconstitutionalisering van de kroonbenoemde burgemeester instemt – een apart wetsvoorstel moeten worden ingediend.

Is een gekozen burgemeester gewenst? 

In opdracht van VNG Magazine ondervroeg Kieskompas/VU raadsleden, wethouders en burgemeesters naar hun mening over gekozen burgemeesters. Daar komen verrassende – en ook minder verrassende – resultaten uit naar voren.

De meningen over vorm, nut en noodzaak van een gekozen burgemeester lopen scherp uiteen. Veel lokale politici zijn voorstander van een rechtstreeks gekozen burgemeester. Vooral onder D66’ers en SP’ers is een directe verkiezing populair. Opvallend is dat lokale partijen – die bij benoemingen meestal achter het net vissen – diep verdeeld zijn over het direct kiezen van de ­burgemeester. Ook onder Groen­Linksers houden voorstanders en tegenstanders elkaar redelijk in evenwicht. 

Minder verbazingwekkend is dat partijen die de meeste burgemeesters leveren – PvdA, VVD en CDA – in overgrote meerderheid voorstander zijn van benoeming van burgemeesters. Onder ChristenUnie en SGP-politici en ­bestuurders is bijna geen voorstander te vinden van het rechtstreeks kiezen van de burgemeester.

We hebben raadsleden, wethouders en burgemeesters ook gevraagd hoe een eventuele verkiezing van de burgemeester vorm zou moeten krijgen. We legden verschillende mogelijkheden voor. De meest open procedure is een rechtstreekse verkiezing door het volk, waarbij varianten mogelijk zijn waarin de burgemeestersverkiezing tegelijk wordt gehouden met de gemeenteraadsverkiezingen, of op een ander tijdstip en tempo. Een andere methode is dat de gemeenteraad de burgemeester kiest, dus niet als voordracht maar in een openbare stemming. Ten slotte is het mogelijk dat de partij die de gemeenteraadsverkiezingen wint, de burgemeester levert. Bij die laatste optie wordt het monisme uiteraard niet echt doorbroken, maar krijgen inwoners wel meer invloed op de keuze als partijen vooraf duidelijk maken wie hun burgemeesterskandidaat is.     

Hoe moet een burgemeester worden gekozen?

Over de wijze waarop een burgemeester moet worden gekozen, zijn politieke partijen diep verdeeld. Slechts weinigen zien heil in de optie om de grootste partij de burgemeester te laten leveren. Voor de twee andere opties – een rechtstreeks door de inwoners gekozen burgemeester of een verkiezing door de raad – zijn binnen alle partijen voorstanders te vinden. Het kiezen door de raadsleden heeft iets meer steun bij de linkse partijen (GL, PvdA en SP), bij liberaal-rechts (D66 en VVD) zijn er iets meer voorstanders van rechtstreekse verkiezingen door het volk, terwijl binnen het CDA de voor- en tegenstanders van beide opties elkaar in evenwicht houden.

Songfestivalvariant

Deelnemers aan de enquête mochten in open vragen ook zelf suggesties doen en daaruit komen interessante opties en varianten naar voren. Zo zien velen wel iets in een getrapte verkiezing waarbij eerst de raad of een commissie (van raadsleden, al dan niet in combinatie met een aantal burgers en maatschappelijke organisaties) een voordracht doet van twee (of drie) kandidaten die dan vervolgens een openbare verkiezingsstrijd aangaan.

Uitermate interessant is de ‘songfestivalvariant’ waarbij raad en burgers tegelijk beslissen: de raad maakt een rangorde van alle kandidaten en ook de burgers mogen tegelijk stemmen, waarbij vervolgens beide puntentotalen worden opgeteld en een winnaar uit de bus komt.

Anderen zien in plaats van een stemming liever een meer deliberatief proces, waarbij brede consultatie plaatsvindt met burgers, belangengroepen, ambtenaren en politieke partijen. Kandidaten moeten gewoon solliciteren, waarna een uitgebreide, deels openbare, screening plaatsvindt. Daarnaast kunnen politieke partijen ook kandidaten voorstellen. Voorstanders van een dergelijk open proces wijzen wel op de nadelen voor verliezers in zo’n openbare selectie. Een ander voorstel is om de burgemeester simpelweg uit het proces van coalitievorming voort te laten komen, net als alle wethouders. Er is dus een zeer breed scala aan ideeën waarmee op lokaal niveau kan worden geëxperimenteerd.

Ook vroegen we lokale politici en bestuurders naar de manier waarop het college wordt gevormd. Zo is een systeem denkbaar – dat lijkt op het presidentiële stelsel in de Verenigde Staten – waarin de burgemeester zelf een eigen team van wethouders samenstelt. Opvallend is dat een flink aantal burgemeesters hier voorstander van is, maar de meeste raadsleden en wethouders zijn mordicus tegen. Binnen geen enkele partij vinden we veel voorstanders van een stelsel waar burgemeesters zelf hun ‘regeringsteam’ samenstellen. Veel raadsleden vrezen dat dit leidt tot vriendjespolitiek, selectie uit een beperkt old boys network en een geringe afspiegeling van de samenleving. Maar velen zien ook dat een hechter team kan ontstaan dat beter kan sturen op een coherent programma. De vrees voor al te veel machtsconcentratie bij één individu overheerst echter.

Pluriformiteit

Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat het overgrote deel van raadsleden, wethouders en burgemeesters wil dat het primaat bij de vorming van het gemeentebestuur bij de raad blijft. Velen zien grote waarde in de verdiensten van onze consensusdemocratie en het proportionele kiesstelsel dat uiteindelijk leidt tot een verregaande vorm van machtsdeling en een collectief aan partijen dat het college vormt. Die pluriformiteit wil men duidelijk behouden.
Slechts weinig politici en bestuurders voelen voor een machtsconcentratie bij één persoon, al was het alleen al om corruptie en een te grote personalisatie van de politiek te voorkomen. Het overgrote deel van de respondenten wil ook dat de raad op meer afstand komt van B en W en wordt voorgezeten door een persoon uit de eigen gelederen, en niet langer door de burgemeester. Nederlandse bestuurders en politici zijn duidelijk toe aan een verdere dualisering en scheiding der machten.

Verantwoording

Het onderzoek is uitgevoerd door Kieskompas, onder wetenschappelijke verantwoordelijkheid van André Krouwel (politicoloog VU). Alle raadsleden, wethouders en burgemeesters in Nederland zijn benaderd (waar contactgegevens van beschikbaar waren). We stuurden de vragenlijst naar 12.552 raadsleden (raadsleden, duo-raadsleden, actieve partijleden en ex-raadsleden die zijn gestopt tijdens de laatste periode), van wie 4214 hebben geantwoord (33 procent). De verdeling over politieke partijen van respondenten toont een goede afspiegeling van de totale populatie. De onderzoeksvragen zijn eveneens naar 303 burgemeesters gestuurd, van wie er 46 (15 procent) hebben geantwoord. Ook zijn 857 wethouders benaderd; van hen hebben er 157 (18 procent) gereageerd.