De financiële grenzen van het sociaal domein: ‘Het gaat helemaal de verkeerde kant op’

Nummer 19, 1 december 2017

Auteur: Leo Mudde | Beeld: © Reyer Boxem/HH

De nadeelgemeenten bestaan nog steeds. Ook al is sinds de decentralisaties in het sociaal domein het ‘verdeelmodel’ bijgeschaafd en geperfectioneerd, er zijn nog altijd gemeenten die nu tegen hun financiële grenzen aanlopen of daar zelfs overheen zijn gevallen. Zo stevent Leeuwarden rechtstreeks op een artikel 12-status af, en ook Almelo staat het water aan de lippen. Zij zijn niet de enige.


In een interview met Het Financieele Dagblad luidde Jantine Kriens, algemeen directeur van de VNG, vorige maand de alarmklok. Zo’n honderd van de 388 gemeenten kampen met grote tekorten in het sociaal domein, en dan vooral op het onderdeel jeugdzorg. Sinds die naar de gemeenten is gedecentraliseerd, groeit de zorgvraag. Omdat, zo verklaart de VNG dat, problemen die voorheen niet aan de oppervlakte kwamen nu wel aan het licht komen. Uit haar eigen wethouderstijd in Rotterdam noemde Kriens het voorbeeld van kinderen op ‘zwarte scholen’ bij wie nooit de diagnose ADHD, autisme of dyslexie werd gesteld. ‘Ze hadden louter taalproblemen en kwamen dus nooit in de jeugdzorg terecht. Inmiddels kijkt de gemeente verder.’

Reserve opeten

Volgens de VNG lopen die honderd gemeenten nu leeg doordat ze interen op hun algemene reserves. Dat klopt, zegt wethouder Marianne van Hall (CDA, jeugd) van Leeuwarden, een van de gemeenten die het moeilijk hebben. ‘Wij hadden een flinke reserve voor het sociaal domein, die is op. In 2015 stonden we er nog fantastisch voor, nu gaan we onze algemene reserve opeten. Dat kan even, maar die reserve is eindig. Als dit te lang duurt, wordt Leeuwarden een artikel 12-gemeente en dat moeten we voorkomen. Niet alleen Leeuwarden heeft een groot tekort, dat geldt ook voor andere centrumgemeenten, zoals Enschede en Maastricht.’
Leeuwarden hoort bij een lobbygroep van vijf gemeenten die hierover bij de VNG en bij kabinet en Kamer al aan de bel trok. Die groep is volgens Van Hall nu uitgegroeid tot een club van honderd. ‘Het gaat helemaal de verkeerde kant op’, zegt zij.

Nieuw evenwicht

De afgelopen jaren heeft Leeuwarden al 20 miljoen euro bezuinigd, desondanks loopt het tekort in het sociaal domein dit jaar op tot 12 miljoen – and counting. Pas in 2021 is mogelijk sprake van een nieuw evenwicht tussen inkomsten en uitgaven. De vraag is of de gemeente zo lang het hoofd boven water kan houden. Van Hall betwijfelt dat: ‘Het macrobudget neemt af, de kosten nemen toe. Er wordt niet geïndexeerd terwijl de kosten, zoals de loonkosten, wel stijgen. Dat maakt het lastig.’

Mijn collega's in de 23 andere Friese gemeenten zijn er ook wel klaar mee

Als het nou een kwestie van ‘eigen schuld, dikke bult’ was, zou Van Hall de hand wel in eigen boezem willen steken. Maar Leeuwarden heeft niet met de armen over elkaar toegekeken hoe de gemeentekas steeds leger werd. ‘We doen van alles. We hadden al heel vroeg praktijkondersteuners jeugd bij de huisartsen, dat levert veel op maar op een tekort van 12 miljoen blijft het een druppel. We waren een van de eerste gemeenten met een kindpakket om ervoor te zorgen dat kinderen krijgen waar ze recht op hebben, om te voorkomen dat ze later zorg of steun nodig hebben. Dat soort preventieve maatregelen nemen we, maar het duurt vijf, zeven jaar voor je daar de effecten van ziet. Daar is bij de financiering geen rekening mee gehouden, we worden nu al gekort.’

Regio

Leeuwarden is niet de gemakkelijkste gemeente. Van de tien armste wijken van Nederland liggen er drie in de Friese hoofdstad, het aantal nieuwkomers stijgt en de centrumvoorzieningen hebbeneen aanzuigende werking op zorgvragers uit de regio. Met die regio wordt overigens in het sociaal domein goed samengewerkt, maar ook daar groeit de irritatie over het groeiend tekort.
Van Hall: ‘Mijn collega’s in de 23 andere Friese gemeenten zijn er ook wel klaar mee. Dat snap ik, voor hen is het een dilemma: hoelang kun je solidair zijn? Samen hebben we het laaghangend fruit allang geoogst, nu moeten we dingen gaan doen die ook in de regio pijn doen, zoals het sluiten van voorzieningen en het stringent toepassen van het woonplaatsbeginsel zodat kosten voor zorg niet meer voor rekening komen van de centrumgemeente waar de zorg wordt geleverd, maar van de gemeente waar de betrokken persoon als inwoner is geregistreerd.’

Dolblij

Van Hall is ‘dolblij’ dat de VNG zo stevig inzet op de komst van een transformatiefonds (zie kader). ‘Op termijn heb ik er alle vertrouwen in dat het goedkomt. We hebben bijvoorbeeld al 15 procent gereduceerd op de prijzen van de aanbieders van jeugdzorg. Zij zullen ook in die hele transformatie mee moeten. Waar we absoluut last van hebben gehad, is de lange kabinetsformatie. Er gebeurde niets. Daar hebben we als gemeenten in onze lobby ook voor gewaarschuwd, maar het demissionaire kabinet kon niet meer doen dan op de winkel passen.’

Wat Van Hall betreft, moeten gemeenten, willen ze meer grip krijgen op de kosten, meer rechten krijgen op de toegang tot de specialistische jeugdzorg. ‘De sociale wijkteams zien maar 20 procent van de verwijzingen, dus 80 procent zien ze niet.’

Wethouder Irene ten Seldam (CDA), Almelo: ‘Preventie heeft tijd nodig’


Almelo heeft een geschiedenis om trots op te zijn, maar die speelt de stad nu parten. Het textielverleden wordt nog weerspiegeld in de samenstelling van een groot deel van de bevolking: laagopgeleid en geen of slecht betaald werk. 
Tel daarbij op het fors aantal ‘probleemgezinnen’ dat om zorg en begeleiding vraagt, en het wordt duidelijk waarom ook Almelo niet langer uitkomt met zijn budget voor het sociaal domein. 2016 sloot Almelo af met een tekort van 4,5 miljoen op de Wmo en de jeugdzorg. Vooral dat laatste is ook daar, zoals in veel van de grotere steden, een probleem. 11 procent van de Almelose jeugd maakt op de een of andere manier gebruik van jeugdzorg. Voor de uitvoeringstaken in het sociaal domein krijgt de stad jaarlijks 62 miljoen euro van het Rijk, maar dat is niet voldoende. Structureel past de gemeente 7 miljoen euro bij voor Wmo, jeugd, beschermd wonen en participatie. ‘Het grootste deel daarvan gaat naar de jeugdzorg, maar we zien al langer ook het tekort in de uitvoering van de Participatiewet toenemen’, zegt wethouder Irene ten Seldam (CDA, welzijn).

Sinds 2015 spant Almelo zich al in om de eindjes aan elkaar te kunnen knopen. Ten Seldam: ‘We hebben al 6 miljoen bezuinigd, maar de tekorten blijven oplopen. De komende jaren zullen we moeten inzetten op innovatie en preventie. Denk daarbij aan het inzetten van de wijkcoach aan de voorkant van het proces, of aan het niet langer zonder meer vergoeden van de geïndiceerde dagbesteding maar eerst kijken of een voorliggende voorziening volstaat.’

Maatwerk

Een ander voorbeeld van preventie waar Almelo in samenwerking met 25 andere gemeenten al goede ervaringen mee heeft, is het project Kan het anders? ‘Veel problemen hebben te maken met woonlasten of schulden en gezinnen maken vaak gebruik van meerdere voorzieningen. We kijken nu waar het probleem precies zit en of we dat op een andere manier kunnen oplossen.’
Volgens Ten Seldam is dat precies wat de wetgever heeft beoogd: ‘We leveren echt maatwerk en dat leidt aantoonbaar tot besparingen. Soms zijn creatieve oplossingen nodig, maar dan blijkt dat gemeenten daar best veel ruimte voor hebben gekregen. We zijn een sterke regisseur geworden.’

Dat Almelo een groot financieel probleem heeft, komt volgens Ten Seldam vooral door de onrechtvaardige verdeling van het geld over de gemeenten. ‘Er zijn gemeenten die geld overhouden, andere komen tekort. Dat moet rechtvaardiger worden.’
Bij de toekenning van de budgetten heeft het Rijk er onvoldoende rekening mee gehouden dat het lang duurt vóór gemeentelijk (preventie)beleid effect sorteert. ‘Het Rijk heeft de bezuiniging, die mogelijk pas over een aantal jaren wordt gerealiseerd, al aan de voorkant ingeboekt. Daardoor lopen wij nu tegen dit probleem aan. In Denemarken is de omslag ook gemaakt, maar daar kregen gemeenten zes jaar lang de financiële ruime voor. Om die preventie goed van de grond te krijgen, moeten eerst kosten worden gemaakt voor je van de voordelen kunt genieten. Je moet ook je bestaande beleid rustig kunnen afbouwen. Iets wat in vijftig jaar is opgebouwd, schakel je niet zomaar uit. De samenleving is geen lichtknopje.’

VNG pleit voor voldoende middelen 


Gemeenten krijgen sinds 2015 bijna 10,3 miljard euro vanuit de integratie-uitkering sociaal domein voor de nieuwe taken in het sociaal domein. Hierop zijn door het Rijk forse efficiencykortingen toegepast. Een flink aantal gemeenten krijgt daardoor niet genoeg middelen om de kosten te dekken. Dit geldt met name voor taken op het gebied van jeugdzorg. Gemeenten voelen zich verantwoordelijk voor het sociaal domein. Daarom pleit de VNG al geruime tijd voor voldoende middelen en een voldoende gevuld transformatiefonds.