Betoog: Keuzes nodig in binnenlands bestuur

VNG Magazine nummer 15, 5 oktober 2018

Auteur: Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden in Groningen en directeur van COELO

Gemeentelijke samenwerking heeft een slechte naam. Het leidt tot bestuurlijke spaghetti, verantwoordingsproblemen en besturen zonder democratisch mandaat, is de kritiek. En dat klopt, vindt Maarten Allers, directeur van COELO. Toch zijn samenwerkingsverbanden als kool gegroeid: in 2005 verliep nog 8 procent van de gemeentelijke uitgaven via samenwerking, nu meer dan 20 procent.

De rijksoverheid ziet dit met lede ogen aan, maar lijkt onmachtig het tij te keren. Iedereen herinnert zich de pogingen van oud-minister Plasterk om gemeenten drastisch op te schalen, en, toen dat niets werd, om samenwerkingsverbanden dan toch tenminste congruent te maken. Ook het huidige kabinet neemt deze handschoen op. In het regeerakkoord staat dat gemeenten die te veel samenwerken bij essentiële taken moeten worden samengevoegd. Kennelijk gaat men er stilzwijgend vanuit dat grotere gemeenten weinig samenwerken, en dat herindeling leidt tot minder samenwerking. Cijfers suggereren echter dat deze vooronderstellingen onjuist zijn. Na herindeling ligt gemeentelijke samenwerking gemiddeld op hetzelfde niveau als ervoor.

En is het middel wel beter dan de kwaal? Besturen van samenwerkingsverbanden kunnen vergaande besluiten nemen zonder democratisch verkozen te zijn. Maar herindeling is ook niet bevorderlijk voor de lokale democratie. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, toch al laag, wordt er nog lager door, blijkt uit COELO-onderzoek. Niet even, maar vele jaren. Samenwerking beïnvloedt de opkomst echter niet. De stelling dat herindelen beter is voor de democratie dan samenwerken behoeft dus nuancering.

Herindelingstrend

Het is duidelijk dat veel kleinere gemeenten moeite hebben om alle taken uit te voeren die het Rijk over ze uitstort. Duidelijk is ook dat daar veel taken bij zitten die naar hun aard een groter gebied bestrijken dan het grondgebied van veel gemeenten. Er lijkt behoefte aan decentraal bestuur in de vorm van pakweg twintig tot dertig regio’s. Als de huidige herindelingstrend doorzet, komen we binnenkort vanzelf op dit aantal gemeenten uit. Aparte provincies hebben we dan niet meer nodig. Gemeenten zijn de nieuwe provincies.

Sommige keuzes leggen nu eenmaal andere keuzes op

Het probleem is dat we de gemeenten dan wel kwijt zijn. Met gemeente bedoel ik hier laagdrempelig lokaal bestuur, waar mensen invloed hebben op de inrichting van hun directe omgeving. Bestuur dat maatwerk levert en waarmee inwoners zich kunnen identificeren. Dat mensen het gevoel geeft dat ze erbij horen, dat ze gehoord worden. Ik denk dat het belang daarvan sterk wordt onderschat. De wereld individualiseert én globaliseert in hoog tempo, en wordt steeds onoverzichtelijker. Door flexibilisering van werk vervluchtigen arbeidscontacten. Tegelijkertijd verhardt de toon waarop we elkaar aanspreken – en hebben we vooral nog contact met gelijkgestemden.

Bindende elementen

Om als samenleving niet te verkruimelen, zijn bindende elementen nodig. Gemeenten – mits daarop gericht – kunnen een belangrijke rol vervullen bij het bij elkaar brengen en houden van mensen en het verkleinen van maatschappelijke tegenstellingen. Supergemeenten van (bijna) provincieformaat zijn daarvoor te groot en het ontbeert ze aan een identiteit. Natuurlijk verlangen we ook dat de overheid zorgt voor welvaart en voor efficiënte en effectieve dienstverlening. Maar dat is niet genoeg, zoals de paarse kabinetten hebben gemerkt. Technocratisch bestuur, hoe doeltreffend en doelmatig het misschien kan zijn, zorgt ervoor dat mensen hun heil gaan zoeken bij partijen die wel dat samenhorigheidsgevoel bieden – al is het maar door andere groepen uit te sluiten.

Visie

We moeten zoeken naar nieuwe vormen om het kleinschalige en het grootschalige te verenigen. Wat nodig is, is een visie. Als je vergaande samenwerking afwijst maar wel decentraliseert, zorg dan voor democratisch regiobestuur. Wil je dat niet, accepteer dan samenwerking, of draai decentralisaties terug. Kies, maar aanvaard de consequenties. Sommige keuzes leggen nu eenmaal andere keuzes op. Dat we doen alsof dit niet zo is, maakt het huidige stelsel instabiel, wat zich uit in voortgaande schaalvergroting. Niet kiezen is dus ook kiezen, maar dan stiekem. Zonder visie rommelen we onszelf een bestel in waar niemand bewust voor heeft gekozen. Een bestel zonder gemeenten.

Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) organiseert deze week ter ere van het 25-jarig bestaan een symposium over herindeling, samenwerking, doelmatigheid en lokale democratie.