Bestuurskundige Frank Hendriks: ‘Quasi-referenda gaan het bestuur opschudden’

nummer 2, 10 februari 2017

Auteur: Paul van der Zwan

Versterking van de lokale democratie staat hoog op de agenda van gemeenten. De samenleving moet meer kansen krijgen om mee te doen. Daarvoor kan het lokaal bestuur onder meer het aloude lokaal referendum inzetten. Frank Hendriks, hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan Tilburg University, denkt niet dat dit heel uitbundig gaat gebeuren. Hij verwacht wel dat stemmingen via sociale media het lokaal bestuur flink gaan opschudden.

Lokale referenda zijn niet zaligmakend. Die indruk wekt Lokale democratie: actie op maat, een duiding van diverse rapporten over de lokale democratie door de VNG-werkgroep Democratie en Bestuur.

‘Het referendum lijkt, zeker tegenwoordig, meer op een projectiescherm van maatschappelijk ongenoegen dan dat het een wezenlijke bijdrage levert aan prudente en gedragen besluitvorming’, schrijft bijvoorbeeld de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur in een van die rapporten, Op weg naar meervoudige democratie (2016). Het rapport Raadswerk is maatwerk (2016) van Raadslid.Nu is positiever: ‘Als de gemeenteraad ervaart dat zijn eigen lokale democratie moeite heeft om burgers (daadwerkelijk) invloed te geven, dan is het aan te bevelen om te verkennen om een lokaal referendum te houden.’

Maar ook dit rapport van de vereniging voor raadsleden beschouwt het lokaal referendum niet als het ei van Columbus. VNG Magazine sprak met bestuurskundige Frank Hendriks over lokale referenda.

Hoe hard is democratische vernieuwing binnen gemeenten eigenlijk nodig?

‘Het is niet verschrikkelijk dramatisch gesteld met de lokale democratie, zeker niet als je die vergelijkt met andere landen, maar het kan wel een stuk beter. De problemen zitten vooral in het speelveld van de politieke partijen. Daarbuiten zie ik juist ook veel kracht en vitaliteit. Die moet beter worden benut, omdat het kan.’

Hoe zoal?

‘Daarover zijn twee concurrerende ideeën in omloop. In de eerste plaats die van de versterking van de deliberatieve democratie, waarin informatievergaring, overleg en uitwisseling van argumenten centraal staan. Daarbij wordt vaak ingezet op meer overleg, zoals bij de G1000, een vergadering van burgers. Aan de andere kant staat de plebiscitaire democratie, die uitgaat van stemmingen. Dan moeten we denken aan het referendum, maar dat is ingebed in een veel bredere stroom van stemmingendemocratie.’

‘Referenda zijn bedacht om het be stuur terug te fluiten of te corrigeren’

Hoe ziet die stroom eruit?

‘Dan heb ik het ook over informele stemmingen via Facebook, Twitter en andere sociale media en websites als Petities.nl. De microreferenda die GeenPeil heeft aangekondigd, horen er ook bij, evenals de stemmingen voor stadsinitiatieven, wijkbudgetten en dergelijke. Zulke quasi-referenda grijpen uitbundiger om zich heen dan de klassieke referenda; zij gaan het openbaar bestuur, ook lokaal, behoorlijk opschudden. Digitale technieken geven de stemmingendemocratie een enorme boost en de meeste mensen zien hier meer in dan in het aloude praatcircus. De vraag die mij nu erg bezighoudt, is of de stemmingendemocratie louter bedreigend is voor de praterige polderdemocratie van Nederland, of dat beide elkaar misschien op een bepaalde manier ook kunnen versterken.’

Verwacht u desondanks dat het instrument lokaal referendum vaker zal worden ingezet om de lokale democratie nieuw leven in te blazen?

‘Dat hangt af van een aantal factoren. Bijvoorbeeld of gemeenten een referendumverordening hebben. Op dit moment is dat het geval bij een derde van de gemeenten. Het is de vraag of inwoners van gemeenten zonder verordening, die gaan opeisen. Ik verwacht niet dat mensen daarvoor de barricaden opgaan. Het aantal lokale referenda zal wel groeien, maar niet heel onstuimig. Op formele referenda zitten remmen die op quasi-referenda niet zitten; zo moet er als gezegd een verordening zijn en moeten bij raadgevende referenda voldoende handtekeningen worden opgehaald. Voor raadplegende referenda zijn geen stapels handtekeningen nodig, maar veel raden zijn kopschuw geworden door onder meer het Oekraïne-referendum en andere recente referenda, die ook uitliepen op een draai om de oren voor het bestuur.’

Zijn lokale referenda nuttig om de betrokkenheid van inwoners bij hun gemeente te vergroten?

‘Ik denk niet dat je dat voorop moet stellen bij referenda. Het is een veelvoorkomende maar ook merkwaardige bestuurlijke gedachte dat het referendum kan worden ingezet voor een soort relatiebeheer. Dat gebeurt in beperkte mate, maar daar is het referendum niet in eerste instantie voor bedoeld. Een referendum mobiliseert tot op zekere hoogte betrokkenheid bij een kwestie, maar duidt niet per se op een band met de lokale democratie. Referenda zijn bedacht om het bestuur terug te fluiten of te corrigeren op een punt waar het te weinig aandacht voor heeft. Het is meer een noodgreep voor burgers.’

Maar ze kunnen toch ook bijdragen aan een breder draagvlak van gemeentelijke besluiten?

‘Wordt een gemeentelijk besluit verworpen, dan schiet de gemeente ogenschijnlijk tekort op het punt van draagvlak. Maar als hier goed mee wordt omgegaan, kan het draagvlak in bredere zin worden versterkt. Meerderheidssteun voor de gemeentelijke lijn bij een goede opkomst komt wellicht het draagvlak ten goede. Maar de opkomst, ook bij lokale referenda, is doorgaans gering. En een referendum scheidt per definitie de geesten. Het is geen draagvlakmachine.’

‘De opkomst, ook bij lokale referenda, is doorgaans gering ’

Welke positieve effecten kunnen lokale referenda dan wel hebben?

‘Ik ben niet a priori voor of tegen referenda, maar probeer zo nuchter mogelijk naar de mogelijkheden en beperkingen te kijken in een gegeven context. In hun grondvorm zijn referenda niet zo geschikt voor creatieve coproductie van beleid, dat moet je er niet van verwachten. Ze kunnen wel een nuttig signaal geven aan het bestuur. Ik heb onderzoek gedaan naar referenda in Zwitserland. Daaruit blijkt dat deze bestuurders vooral scherp houden, het zwaard van Damocles hangt immers permanent boven hun hoofd. Die bestuurders zoeken daardoor eerder en beter naar draagkracht voor hun voorstellen in de samenleving. Als referenda werken dan doen ze dat niet als vervanging maar als correctie van de representatieve democratie.’

Wanneer is een referendum geslaagd?

‘Voor het bestuur voelt het als een succes als het door het referendum meer zekerheid krijgt dat het met zijn beleid op het goede spoor zit. Voor de bevolking is een referendum geslaagd als bestaande twijfel over beleid geuit kan worden. En als die twijfel minder groot is dan gedacht, is dat ook nuttige informatie voor het collectieve leerproces. Zo moet je volgens mij naar referenda kijken.

‘Het recente raadgevend referendum in Rotterdam over de woonvisie van het college is volgens velen mislukt. Van degenen die stemden, was rond de 70 procent tegen de woonvisie, maar de opkomst was rond de 17 procent, terwijl de drempel op 30 procent lag. Je kunt ook zeggen: de tegenstanders hebben zich kunnen uiten, ze zijn gezien, maar ze hebben uiteindelijk niet genoeg steun verworven. Volwassen burgers zijn om hen moverende redenen niet massaal te hoop gelopen tegen beleid terwijl ze dat wel hadden kunnen doen. Zo kijken ze in Zwitserland aan tegen de soms heel lage opkomsten bij referenda.’

Initiatief bij gemeentebestuur

Het lokaal referendum wordt tot nu toe het meest ingezet door het gemeentebestuur zelf, zo blijkt uit Het lokale referendum in Nederland, een onderzoek van Koen van der Krieken van Tilburg University uit 2015 in opdracht van het ministerie van BZK dat recent is geactualiseerd.

Van de 206 lokale referenda die tussen 1906 en heden zijn gehouden, is het grootste deel raadplegend. Dat betekent dat het gemeentebestuur het initiatief nam tot die referenda.

Volgens het rapport heeft krap een derde van de gemeenten een referendumverordening. Begin 2015 kwam dat neer op 115 van de (toen) 393 gemeenten. Steeds meer referendumverordeningen kennen de mogelijkheid voor burgers om een lokaal referendum aan te vragen. Toch nemen burgers veel minder het initiatief tot een lokaal referendum dan het gemeentebestuur; slechts in dertig gevallen is sprake van een raadgevend referendum.

Het eerste lokale referendum werd in 1906 in Hillegom gehouden. De volwassen mannen uit die gemeente konden hun voorkeur aangeven voor óf de jaarlijkse kermis óf een volksfeest met subsidie van de gemeente. Meer dan de helft stemde voor een volksfeest. Dat kwam er, maar de gemeenteraad besloot ook de kermis te handhaven.

De twee meest recente lokale referenda waren raadgevend. In november vorig jaar konden de inwoners van Arnhem zich uitspreken over de nieuwbouw in het gebied Stadsblokken-Meinerswijk; de Rotterdammers konden stemmen voor of tegen de sloop van 15.000 goedkope woningen, die deels plaats zouden moeten maken voor duurdere huurwoningen.

Koen van der Krieken is bezig met promotieonderzoek naar lokale referenda. Hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Frank Hendriks is zijn promotor.

Noemt u eens een voorbeeld van een geslaagd lokaal referendum.

‘Interessant vind ik de twee referenda in de stad Groningen, ruim tien jaar geleden. Beide gingen over herinrichting van de Grote Markt. In 2001 betrof het een raadgevend correctief referendum over de herinrichting van de noordkant van het plein. De opkomst was ruim 56 procent, meer dan 80 procent keerde zich tegen het voorstel van de gemeente. De plannen waren daarmee van de baan. In 2005 vond weer een raadgevend referendum plaats, nu over herinrichting van de oostzijde van de Grote Markt. De opkomst was lager (39 procent) en de tegenstanders behaalden niet de noodzakelijke steun van 30 procent van de kiesgerechtigden, en de voorstanders haalden zelfs een kleine meerderheid. Het lokaal bestuur is dat tweede referendum offensief ingegaan; het heeft actief campagne gevoerd en laten zien dat lessen zijn geleerd uit het eerdere referendum. Mede daarom heeft het lokaal bestuur een tweede gele kaart kunnen voorkomen.’

Welke lokale referenda verliepen minder succesvol?

‘De zogenaamde burgemeestersreferenda in 2007 in Utrecht en in 2008 in Eindhoven. In zowel Utrecht (Ralph Pans en Aleid Wolfsen) als Eindhoven (Rob van Gijzel en Leen Verbeek) waren de kandidaten van de PvdA. Er werd een fundamentele keuze gesuggereerd die er feitelijk niet was. Het waren ook helemaal geen referenda, want die gaan direct over een zaak en niet over zaakwaarnemers die later over de zaak gaan. Als het geen referendum is, noem het dan ook maar niet zo, dat wekt alleen maar verwarring.’

Welke onderwerpen lenen zich voor een lokaal referendum?

‘Bij raadplegende referenda moeten gemeenten zich beperken tot onderwerpen die inwoners echt bezighouden, smijt niet met geld en andermans tijd voor wissewasjes. Wat burgers aangaat, verschilt natuurlijk per gemeente, maar het gaat vaak om grote bouwprojecten op zichtbare plekken in de stad of om identiteitskwesties zoals het eventueel samengaan met andere gemeenten en over de vraag hoe een fusiegemeente moet gaan heten. Go/no-go momenten waarop je met rede de vraag kunt stellen “willen we dit nu wel of niet?” De onderwerpen voor raadgevende referenda bepalen inwoners natuurlijk zelf. Het gemeentebestuur mag hopen dat mensen geen reden zien om een referendum op poten te zetten. Doe je werk zo goed dat een referendum niet nodig wordt gevonden.’

Kan een referendum ook schade aanrichten voor het lokaal bestuur?

‘Ja, tenminste als je denkt dat het een instrument is van het bestuur. Maar het instrument is niet bedoeld om het lokaal bestuur te aaien maar om het te prikkelen. Sommigen beschouwen het referendum als ondermijning van de representatieve democratie. Je kunt net zo goed zeggen dat het instrument de representatieve democratie dient, zoals de gele en rode kaarten in de borstzak van de scheidsrechter het voetbalspel ook dienen.’