Nummer 7, 2017

Auteur: Marten Muskee

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zoals die nu bij de Eerste Kamer ligt, is onwerkbaar voor gemeenten. De wet die opdrachtgevers een sterkere positie geeft, de aansprakelijkheid van aannemers vergroot en waarbij de overheid ‘slechts’ de kaders stelt, dreigt één groot experiment te worden, zegt CDA-wethouder in Middelburg Johan Aalberts.

De onuitvoerbaarheid van de wet voor gemeenten komt volgens Aalberts, bestuurlijke portefeuillehouder binnen de VNG-commissie Ruimte en Wonen, door een gebrek aan duidelijkheid van die wet. ‘Doel van wet is het stelsel te verbeteren, daar zijn gemeenten het helemaal mee eens. De wet zou aan een aantal doelen tegemoet moeten komen zoals het centraal stellen van de consument, kwaliteitsverbetering, kostenbesparing, en verbeterde aansprakelijkheid voor de bouwer. Alleen de manier waarop dat gaat gebeuren, is voor de gemeenten nog steeds onduidelijk.’

Aalberts, voorheen architect in de bouwwereld: ‘Normaliter ben ik voor proeven en pilots, maar deze wet dreigt een groot experiment te worden en dat is nooit de bedoeling geweest. Een proef is goed, maar niet met een hele stelselherziening. De gemeenten stellen dat de wet in deze vorm onvoldoende richting geeft aan de doelen die worden nagestreefd.’ Uitgangspunt van het nieuwe wetsvoorstel is dat de overheid de kaders stelt en dat de marktpartijen zelf verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteitsborging. Gemeenten (bouw- en woningtoezicht) beoordelen bouwplannen niet langer vooraf, maar aannemers huren tijdens de bouw gecertificeerde private partijen in die de kwaliteitsborging uitvoeren. Er komt dus een scheiding tussen het toezicht (privaat) en de handhaving (publiek).

Er zijn slechts enkele proeven uitgevoerd in aanloop naar het wetsvoorstel zoals in Den Haag, waar bleek dat de instrumenten nog niet voldoende zijn om de private kwaliteitsborging in de bouw te garanderen, en in Rotterdam waar met twee van de drie projecten noodgedwongen moest worden gestopt. Nog voor deze pilots afliepen, nam de Tweede Kamer de wet in behandeling met daarbij de nodige ingediende amendementen en moties. De VNG legde een aantal wensen neer bij de Tweede Kamer en het ministerie, maar door tijdsdruk lijken die onder te sneeuwen. Er zijn hoorzittingen geweest waarbij veel belangenverenigingen hebben ingesproken en iedereen vraagt zich af hoe het straks moet gaan lopen.

Johan Aalberts (CDA)

Wethouder Middelburg

‘Een proef is goed, maar niet met een hele stelselherziening.’

Onduidelijk

Nu ligt de wet bij de Eerste Kamer, maar nog steeds is onduidelijk hoe het straks allemaal geregeld en geïmplementeerd wordt. Streefdatum van invoering is 1 januari 2018, maar gezien de commotie en het draagvlak van de wet op dit moment is het nog maar de vraag of die datum wordt gehaald. Ook ontbreekt het nog aan samenhang met die andere grote ontwikkeling, de Omgevingswet.

De VNG ziet vooral problemen ontstaan rond de uitvoerbaarheid en de rol die gemeenten is toebedeeld in de duale rolverdeling met de markt. De scheiding tussen het toezicht en de handhaving is in de praktijk onwerkbaar. De private kwaliteitsborger heeft het toezicht, die loopt regelmatig rond op de bouw, maar heeft geen handhavende instrumenten. De gemeente moet handhaven als het misgaat zonder zelf toezicht te houden. Het feit dat kwaliteitsborgers het toezicht uitvoeren, wil niet zeggen dat zij of de aannemers ook de verantwoording overnemen.

Gemeenten geven straks een stempel op de vergunning en blijven verantwoordelijk. De kwaliteitsborger heeft geen instrumenten om te reageren bij misstanden, die kan alleen een melding doen. Vervolgens moet de gemeente handhavend optreden wanneer de aannemer niet conform de vergunning heeft geleverd. ‘Daarmee komt de consument, die centraal hoort te staan, tussen twee vuren te zitten. De gemeente handhaaft namelijk op degene die de vergunning heeft ingediend. Dat is niet de aannemer, maar de consument. Die krijgt van de gemeente te horen dat het niet deugt en moet eventueel een gang naar de rechter maken wanneer de aannemer niet meewerkt. Daarmee verbetert de rechtspositie voor de consument niet.’

Veiligheid

In het nieuwe stelsel heeft de klant meer rechtsmogelijkheden en er wordt van hem verwacht dat hij daar gebruik van maakt richting zijn aannemer als het fout gaat. Nu doet de gemeente dat rechtstreeks met de aannemer, straks via de vergunninghouder en het is maar de vraag of die daar zo blij mee moet zijn. In de huidige situatie kan de gemeente de bouw stilleggen als er iets misgaat en past de aannemer de fout aan. Wanneer de aannemer straks claimt wel volgens de vergunningsvoorwaarden te hebben gebouwd, valt de consument tussen wal en schip. Om een rechtsgang te voorkomen, zou er wat betreft Aalberts meer verantwoordelijkheid bij de kwaliteitsborger en aannemer moeten komen te liggen. Veiligheid moet altijd een overheidstaak zijn, maar op veel vlakken zou de kwaliteitsborger meer instrumenten kunnen krijgen. ‘Als een constructie instort, kijkt men eerst naar de gemeente want die verstrekt de vergunning. De verantwoordelijkheid moet meer bij de aannemer komen te liggen, want dat is degene die het bouwwerk neerzet, dat zou de insteek van de wet moeten zijn.’

Sterke verbetering

Aalberts is wel gecharmeerd van de as-built toets in de nieuwe wet waarbij op het moment net voor oplevering wordt gecontroleerd of alles volgens de vergunningsvoorwaarden is gebouwd. Dat noemt hij een sterke verbetering, waarmee de consument tegemoet wordt gekomen. Vooral op het gebied van duurzaamheid betekent dat een stap vooruit. Levert het product wat het zou moeten doen, wordt de afgesproken Energie Prestatie Norm daadwerkelijk gehaald? ‘In 70 procent van de gevallen wordt niet het product geleverd zoals op de tekening staat. Daar kunnen wel goede redenen voor zijn, bouwprocessen zijn dynamisch. Daarbij is het met de constructieve veiligheid en brandveiligheid in Nederland echt wel goed geregeld, dat zit prima tussen de oren.’

Bij de behandeling in de Tweede Kamer zijn moties ingediend om de gemeentelijke informatiepositie in het nieuwe proces te versterken. Dat voorkomt dat gemeenten volledig onwetend zijn, waarbij het niet de intentie is om aansprakelijkheden naar binnen te halen. De vraag is echter in hoeverre BZK die moties goed uitwerkt. De VNG wil voor de implementatiefase met BZK in gesprek om te kijken hoe tot een werkbare wet te komen. ‘Straks delen organisaties het toezicht en de handhaving in een soort publiek-private samenwerking. Dat kan soms een mooi wondermiddel zijn, maar het kan ook betekenen dat iedereen in zijn eigen straatje loopt en dat zie je bij deze wet.’

Wie is verantwoordelijk?

Toen de wet in de kinderschoenen stond, gaf Aalberts een masterclass aan burgemeesters. Bij de vraag wie in het huidige systeem verantwoordelijk was voor het instorten van constructies, wezen alle deelnemers naar de gemeente. Vervolgens legde Aalberts uit hoe de wet er volgens de VNG en vele anderen uit zou moeten zien en stelde de vraag nogmaals. Niemand wees nog richting de gemeente. ‘Als ik die masterclass nu zou geven, zou de helft met ja en de andere helft met nee antwoorden. Dat geeft mooi de onduidelijkheid aan. Ik voel me straks als gemeente nog steeds verantwoordelijk, want die stempelt af. Ik zou liever zien dat de verantwoordelijkheid echt bij de aannemer en bouwer ligt, dat zou de intentie en de uitwerking van de wet moeten zijn. Maak de aannemer nog meer verantwoordelijk zoals je ook in buitenland ziet. Die zal zich moeten gaan indekken voor de risico’s en zich moeten verzekeren. Hij zal dus meer op de eigen kwaliteit letten dan dat hij nu al doet. De sector kan het best wel aan. De meeste aannemers hebben brandveiligheid en constructieve veiligheid hoog in het vaandel staan. Zo niet dan ben je het niet waard in die sector actief te zijn.’

Gevolgklassen 1, 2 en 3

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen werkt met drie zogeheten gevolgklassen, een soort Europese NEN-normen voor de mate van constructieve veiligheidsrisico’s van bouwconstructies. Die variëren van een laag risico naar een middelmatig en hoog risico op het verlies aan mensenlevens en op economische, sociale of milieugevolgen. Het grootste deel van de vergunningplichtige bouwwerken zou onder de gevolgklasse 1 (woningen, simpele verbouwingen, kleine fabriekshallen, winkeltjes, kantoren) met een laag risico komen te vallen. Het nieuwe stelsel start met gevolgklasse 1 en zal na drie jaar worden geëvalueerd. Gevolgklassen 2 (woontorens, woonblokken, complexere fabriekshallen, grote kantoren) en 3 (ziekenhuizen, complexe industriële constructies) blijven voorlopig buiten het stelsel en worden nog op de huidige manier door gemeenten getoetst.

Goedkoper bouwen

Gemeenten vragen zich ook af of de wet leidt tot goedkoper bouwen. Aalberts snapt dat leges soms een struikelblok vormen en mikpunt zijn van irritatie. Gemeenten geven aan daar goed naar te zullen kijken. Er worden in elk geval meer bouwwerken vergunningvrij, maar voor die daar net boven zitten, moeten klanten nog steeds het volle pond betalen. Binnen de publieke sector is een soort van kruissubsidie mogelijk. Een gemeente kan ervoor kiezen om kleine bouwwerken goedkoper te maken en dit als meerkosten bij een groot bouwwerk op te voeren. ‘Voor kleinere bouwwerken zijn de hoge leges eigenlijk niet in verhouding, maar ambtenaren hebben daar net zoveel werk aan als aan ingewikkelder bouwprojecten. Ook een private kwaliteitsborger zal straks voor de kleinere bouwwerken zijn uren maken. De klant moet dan echt het volle pond betalen want de keuze om de kosten ergens anders op te voeren, komt te vervallen. In verhouding worden de kleinere bouwwerken dan duurder.’

Juist bij die kleine bouwwerken als het bouwen of verbouwen van een dakkapel of extra verdieping ziet de VNG ook de kwaliteit van de brandveiligheid en de constructieveiligheid mogelijk in het geding komen. In deze categorie zijn juist de beunhazen actief. De controle daarop kan duurder worden en dat is nu net niet het doel van de wet. De grote bouwers die seriematig bouwen, zien de wet wel zitten, voor hen kan het een stuk goedkoper worden. Dat geldt niet voor de kleine verbouwingen. ‘De echte kostenbesparing zit niet in de leges, wel in innovatie van bouwtechnieken en materialen en daar voorziet de wet niet in. Daarvoor zou je de hoofdaannemer meer verantwoordelijk moeten maken zodat die grip uitoefent op de versnippering in bouwkolom.’

Monumenten

Een ander heikel punt voor de gemeenten zijn de monumenten. Bij amendement heeft de Tweede Kamer rijksmonumenten voorlopig buiten gevolgklasse 1 gehouden (zie kader), dus die vallen straks nog niet onder het nieuwe stelsel. ‘Wij pleiten ervoor ook de overige monumenten hieronder te scharen.’  Volgens Aalberts houden gemeenten met monumenten hun hart vast. Bij verbouwingen kunnen allerlei historische bouwsporen tevoorschijn komen. Veel mensen die in een monument wonen, gaan daar met liefde mee om, maar er zijn volgens Aalberts ook eigenaren die de waarde minder weten in te schatten. Kennis daaromtrent zit toch echt bij gemeenten die daar altijd fors in hebben geïnvesteerd. ‘Monumenten zeggen iets over een bepaalde tijd en streek. Daar moet je niet mee gaan experimenteren. Laat dit onderdeel bij de gemeenten anders gooien we het kind met het badwater weg.’