Nummer 10, 16 juni 2017

Auteur: Marten Muskee

Het festivalseizoen is aangebroken. Met de recente terroristische aanslagen in het achterhoofd moeten burgemeesters besluiten nemen over lokale veiligheidsmaatregelen. Evenementenspecialisten wijzen gemeenten erop helder te krijgen hoever ze willen gaan in hun risicodenken. Daar is in elk geval een handelingskader voor nodig. Burgemeester Hubert Bruls van Nijmegen straalt nuchterheid uit, levensvreugde zit niet in meer beveiliging.

Syan Schaap is verbonden aan Event Safety Institute, het onafhankelijke expertisecentrum voor evenementenveiligheid. Hij ervaart dat gemeenten, organisatoren en politie behoefte hebben aan meer houvast bij het nemen van maatregelen inzake terrorisme en evenementen. De gemeente is verantwoordelijk voor een veilig verloop en moet zich vergewissen van de risico’s. Het risico op een aanslag is echter lastig in te schatten. Tegelijkertijd is het vakgebied behoorlijk in ontwikkeling. Gemeenten trekken een been bij en professionaliseren, zeker na het ongeval in Haaksbergen met de monstertruck waarbij de Onderzoeksraad voor Veiligheid concludeerde dat gemeenten te routinematig vergunningen verleenden.
Schaap: ‘Er is veel op de schop gegaan. De vergunningverlening werd voorheen beschouwd als een administratieve handeling, nu is de vergunningverlener de rechterhand van de burgemeester die gemandateerd de vergunning afgeeft. Het maken van een goede risicoanalyse is nog in ontwikkeling en dat maakt het extra lastig bij een nieuw thema als terrorisme.’

De burgemeester gaat af op de adviseurs bij de politie, maar die weten het ook vaak niet. Bestuurders hebben volgens Schaap weinig houvast om een objectieve beoordeling te maken. ‘De risico’s zijn zo verschillend dat er geen panklare maatregelen voorhanden zijn. Ondertussen moeten de adviseurs strategische keuzes aan de burgemeester voorleggen en de consequenties van die keuzes uitleggen. Iedere politieadviseur maakt een eigen inschatting, dat zou in het kader van kennis en inzicht meer vanuit nationaal niveau gevoed kunnen worden.’

Dreigingsniveau 4

De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) houdt na de aanslagen in Parijs en Brussel dreigingsniveau 4 aan. Daarbij zijn niet structureel extra maatregelen nodig. Schaap ziet dat burgemeesters elkaar na de jongste aanslagen aankijken: welke maatregelen worden er bij de buurgemeenten genomen? De NCTV zegt zich te kunnen voorstellen dat een evenement een bepaalde aantrekkingskracht heeft op terroristen, maar dat het aan het lokaal bevoegd gezag is om maatregelen te nemen. ‘De burgemeesters kijken vervolgens naar hun adviseurs bij politie en die hebben geen beleidslijn of afwegingskader. Het gevolg is dat adviezen in vergelijkbare situaties sterk van elkaar kunnen verschillen. Het is geen harde wetenschap, maar er moeten wel heldere keuzes worden gemaakt. Het best is dat de lokale driehoek hierin een grotere rol neemt met behulp van een concreet raamwerk om afwegingen te maken.’
Met de nodige kennis kan de driehoek bepalen of maatregelen wel zinvol en effectief zijn. Schaap verwijst naar een recente test in Duitsland waarbij met een vrachtwagen werd ingereden op de standaard gebruikte afzettingsblokken van beton. Die bleken bij de botsing als legosteentjes alle kanten op te schieten. ‘Als dergelijke maatregelen niet effectief zijn, is dat alleen maar om een gevoel van veiligheid te creëren.’
Schaap: ‘Organisatoren geven vaak aan dat ze al het maximale doen. In de planvorming kan dat wel zo zijn, maar in de praktijk loopt het nog niet altijd zoals gepland. Als niet alle beveiligers op de dag zelf komen opdagen, ontstaat er mogelijk een zwakke plek. Het bevoegd gezag denkt intussen dat het goed geregeld is. De gemeente zou meer toezicht moeten houden op evenementen.’

Neem maatregelen, maar zet niet het hele leven stop

Niet nieuw

Burgemeester Hubert Bruls van Nijmegen, tevens vicevoorzitter van de VNG en voorzitter van het Veiligheidsberaad, stelt dat ‘zijn’ lokale gezagsdriehoek altijd betrokken is bij het overleg over veiligheidsmaatregelen. Bruls vraagt de politie standaard naar het bedreigingspotentieel en kan daarmee wel uit de voeten. Bruls: ‘De vraag is of je als gemeente zo veel tegen terrorisme kunt doen. De winst valt veeleer te halen uit informatie van de veiligheidsdiensten die potentiele terroristen in kaart brengen. Daar moeten we meer middelen voor vrijmaken en in blijven investeren. Voor wat betreft intelligence is een beperkte rol voor de burgemeester weggelegd. Wij moeten gissen en daarvoor kun je moeilijk blijven volharden in het nemen van exceptionele veiligheidsmaatregelen om een mogelijke aanslag te voorkomen. Bij een publieksevenement is dat zeker niet te doen.’ Bruls zag zich vorig jaar rond de Vierdaagse geconfronteerd met een mogelijke aanslag. De burgemeester kan op zo’n moment wel allerlei maatregelen van stal halen, maar Nijmegen wilde de deelnemers en de bezoekers geen angst aanjagen.
Bruls beoordeelde de informatie die hij binnenkreeg als ‘zacht’. ‘De burgemeester is eindverantwoordelijk en dat is niet gemakkelijk. Vergis je niet, ook al gaat het om zachte informatie over een mogelijke aanslag, het is voor iedereen spannend. Ik probeer in zo’n ernstige situatie nuchterheid uit te stralen. Als ordebewaker moet ik duidelijk maken welke maatregelen we nemen of niet nemen en waarom dan niet.  Er komen honderdduizenden bezoekers naar de Vierdaagse en dan kun je onmogelijk alle rugzakken controleren.’
Nuchterheid is wat Bruls betreft ook een gevoel. Mensen hebben een beperkte spanningsboog en gemeenten kunnen het niet jaren volhouden om evenementen zwaar te beveiligen. ‘Het wordt onleefbaar als je alles dichttimmert. Wees nuchter, neem maatregelen indien nodig en leg dat uit, maar zet niet het hele leven stop. Vaar op de informatie van de geheime diensten en regel de veiligheid aan de voorkant. Als je dat bij een evenement moet doen, is het eigenlijk te laat.’

Bruls prijst zich gelukkig met de groep mensen om hem heen die professioneel met mogelijke dreiging omgaat. ‘Je kunt niet alle risico’s wegnemen, dus probeer als burgemeester rust te brengen. Dat kan soms ook door te laten zien dat je aanwezig bent. Een politieauto dwars over de weg kan al helpen. Toon die macht ook weer niet te veel, want dat creëert valse rust. Na de aanslagen in Brussel liep de politie hier met zware bewapening op de stations. Dat zou weinig hebben uitgehaald als er iets was gebeurd. Het is tamelijk toevallig dat een terrorist tegen een politiewapen aanrent.’

Kwaad in de zin

De Nijmeegse burgemeester noemt de kans om bij een aanslag betrokken te raken vele malen kleiner dan de kans om onder een auto te komen. ‘Laten we ons leven leiden en durf te zeggen dat we bepaalde risico’s voor lief nemen. Puur vanuit de openbare orde geloof ik dat de burgemeester weinig kan betekenen in het voorkomen van een aanslag.’ Belangrijkste winst is volgens Bruls om er eerder achter te komen wie kwaad in de zin heeft. Daar kan de gemeente bij helpen door via de professionals en wijkagenten informatie uit de haarvaten van de wijken te halen. ‘Train de medewerkers om radicalisering eerder te signaleren.’
Binnenkort treedt Robbie Williams op in Nijmegen. Bij zijn optredens momenteel in Engeland worden zware beveiligingsmaatregelen genomen. Bruls neemt geen andere maatregelen dan dat concertorganisatie MOJO elders doet. ‘Bij een afgesloten evenement kun je de controle verstevigen. Daar kun je veel uithalen, terrorisme blijft mensenwerk, ze moeten zelf een handeling verrichten. De plek van de aanslag op de concertlocatie in Manchester geeft aan dat het niet eenvoudig is binnen te komen.’
Bruls constateert dat er al strengere maatregelen gelden dan enige jaren geleden. Daar maakt hij zich dan ook minder zorgen om. ‘Waar ik me wel zorgen om maak, zijn de kleinere evenementen. Hoever moet je gaan om daar afdoende veiligheid te bieden? De enige andere optie die ik heb, is het verbieden van een evenement en dat wil ik niet. In Nijmegen willen we feest vieren. Durf te leven, het zit hem niet in meer beveiliging.’

Je kunt het helemaal dichtregelen, maar dan is het geen feest meer

Illusie

Volgens Marco Zannoni van COT, Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, is het voor een gemeente een illusie om te denken alles onder controle te hebben. ‘Er is veel informatie aanwezig, maar je ziet niet alles aankomen en daar moet je ook niet vanuit gaan. Wat wil je minimaal doen? Bij de wekelijkse markt op de hoek doet de gemeente niets. Bij een grote regionale braderie kijkt men al meer naar het risicoprofiel, daar is ook al meer beveiliging aanwezig. Dat geldt zeker voor grote publieksevenementen. Agenten en beveiligers letten op verdacht gedrag, er worden betonblokken neergelegd en speciale politieteams kunnen snel optreden. Meer kun je bijna niet doen.’

Veiligheidsplan

Het begint, aldus Zannoni, bij de organisator van een evenement. Die maakt een veiligheidsplan en geeft aan hoe de mogelijke risico’s aan te pakken. Vervolgens is het aan de gemeente om te bepalen of een organisator voldoende maatregelen treft. Daarnaast moeten er afspraken worden gemaakt over de eventuele maatregelen die buiten het festivalterrein worden genomen. Dat is een zaak van de gemeente, die ook aan zet is bij de huldiging van een voetbalclub in de publieke ruimte. ‘De NCTV zegt dat alles mogelijk is, zelfs aanslagen met drones. Grote vraag voor de burgemeester is wat hij wil bereiken met bepaalde maatregelen. Als het criterium is een bomaanslag te voorkomen, dan moet het festivalterrein tijden van tevoren hermetisch worden afgesloten, alle personeel gescreend en moeten alle bezoekers gefouilleerd. Dat is een zeer ingrijpend proces. Neem liever proportionele maatregelen. Je kunt het helemaal dichtregelen, maar dan is het geen feest meer. Waar wil je tegen bestand zijn?’
De basismaatregelen voor veiligheid bij grote evenementen veranderen constant. Het niet kunnen binnenrijden met een auto geldt volgens Zannoni al bijna als basismaatregel. Pas als er een structurele dreiging op grote evenementen ontstaat, zullen ook maatregelen structureel moeten wijzigen. Voorbeelden zijn grotere veiligheidsringen om een evenemententerrein, al dan niet met hekken, waar de politie en beveiligers alert zijn op verdacht gedrag buiten. Steeds vaker zullen ook het busplatform en het station daarbij worden meegenomen. Voor nu is het belangrijk om tot basismaatregelen te komen en pas meer te doen als er gerichte dreigingsinformatie is.

Voorspelbaar

Zannoni stelt dat een besluit over extra veiligheidsmaatregelen wel uitlegbaar moet zijn en niet mag afhangen van een gevoel van de burgemeester. Het valt niet uit te leggen waarom bij de ene kerstmarkt wel afzettingen staan en bij de andere niet. ‘De overheid hoort bij het nemen van maatregelen voorspelbaar te zijn vanuit professionaliteit en niet vanuit emotie en gevoel. Timmer niet uit voorzorg alles dicht. Hoe leg je anders een maand later bij het volgende evenement uit dat je een maatregel niet neemt? Afschalen is een stuk moeilijker.’ Terrorisme in deze vorm is een nieuw fenomeen. Partijen moeten daarom volgens Zannoni in gesprek blijven. De NCTV heeft recent weer overleg gevoerd met organisatoren en ook bestuurlijk is er een steeds duidelijker handelingskader rond terrorisme. Grote vraag blijft welke maatregelen proportioneel zijn bij die festivals waarover geen intelligence beschikbaar is. ‘Gemeente, politie en organisator komen via een gedeeld beeld tot een basis. De burgemeester toont idealiter de bestuurlijke moed om een evenement door te laten gaan zonder al te veel maatregelen die het feestelijke karakter ondermijnen. Anders heeft de terrorist op voorhand zijn doel bereikt.’

Publicaties

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters heeft een mindmap terrorismegevolgbestrijding gemaakt. Hierop is onder meer visueel weergegeven hoe de bevoegdheden zijn verdeeld.
In Groot-Brittannië is vorige week een handreiking verschenen van The National Counter Terrorism Security Office (NaCTSO) voor de beveiliging van evenementen en andere drukke plaatsen tegen terrorisme.