VNG Magazine nummer 14, 27 september 2019
Auteur: Marten Muskee | Beeld: Rli
Nederland staat aan de vooravond van een ingrijpende herinrichting van de ruimte. Om de transities op het gebied van de landbouw, energie, waterhuishouding en circulaire economie te doen slagen, geldt solidariteit tussen de overheden en tussen inwoners als basisvoorwaarde. Dat vraagt wat betreft Jan Jaap de Graeff, voorzitter van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), om een doortimmerd verhaal over onze toekomstige leefomgeving, waarbij overheden samen optrekken.
De Graeff stelt voorop dat het om grote opgaven gaat die ver uitstijgen boven de traditionele milieuproblematiek. De opgaven zijn extra complex omdat ze met elkaar samenhangen en nog veel onzeker is, zoals de technologische ontwikkelingen en het internationaal perspectief. ‘De Nederlandse traditie om vraagstukken op te pakken met uitgewerkte plannen is niet voldoende vanwege de telkens interfererende maatschappelijke en politieke dimensies. Denk alleen al aan de kosten en herverdelingseffecten die optreden bij de transities.’
De Rli-voorzitter probeert tijdens het interview met VNG Magazine een antwoord te geven op de vraag hoe bij de ingrijpende herinrichting van het land de benodigde solidariteit te verkrijgen valt. Hij geeft daartoe enkele observaties en suggesties mee, die mogelijk helpen de complexiteit van de fysieke maatschappelijke vraagstukken een beetje te ontwarren.
Attitudeverandering
Bij de aanpak van de maatschappelijke opgaven is een zware taak voor alle overheden weggelegd. Zij moeten immers allerlei deels samenhangende dilemma’s oplossen. Dat vraagt om solidariteit tussen de overheden waarvoor een gelijk speelveld, gelijkwaardigheid en wederkerigheid benodigd zijn. En dat vraagt weer om een attitudeverandering van alle betrokken partijen.
Het start wat betreft De Graeff allemaal met de conditie dat overheden een beeld hebben van waar zij op de lange termijn naartoe willen. Dat beeld gaat niet alleen over de te bereiken doelen, maar schetst ook wat één en ander zou kunnen betekenen voor overheden, inwoners en voor de economische structuur. ‘Het gaat er ook om hoe we omgaan met de herverdelingseffecten, met solidariteit en niet te vergeten met de vraag wat de transities opleveren. De grote veranderingen doen niet alleen pijn, we hebben er ook iets aan. Om dat inzichtelijk te maken, is politiek en maatschappelijk debat noodzakelijk.’
Debat van belang
‘Neem bijvoorbeeld het Klimaatakkoord, aanvankelijk opgesteld als onderhandelingsproces’, vervolgt De Graeff. ‘Toen we op driekwart waren, werd het debat in de Tweede Kamer pas echt gevoerd.’ Dat had volgens hem veel eerder moeten gebeuren, want het betreft geen technische exercitie maar een transitie waar de hele samenleving bij betrokken is. ‘Het maatschappelijk en politiek debat daarover, hoe onvolmaakt, incompleet en onzeker het allemaal ook moge zijn, is van essentieel belang om überhaupt een fundament te leggen onder hoe het verder moet.’
Onder de nieuwe Omgevingswet stellen de overheden omgevingsvisies op, met daarin de ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Het door De Graeff bepleitte toekomstbeeld zou daar logischerwijs in moeten landen. In de praktijk ziet hij dat maar beperkt gebeuren, ook in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Omgevingsvisies worden volgens hem heel snel een optelsom van allerlei wensen.
‘Het enthousiasme ontbreekt niet, wel het debat. Wat willen we in onze gemeente en welke lasten of lusten krijgen onze inwoners daar vervolgens van? Wat zijn onze politieke opvattingen daarover en in hoeverre kunnen we in een groter verband optrekken vanuit de solidariteitsgedachte?’ Belangrijke vragen die De Graeff niet altijd duidelijk gesteld ziet.
‘Het enthousiasme ontbreekt niet, wel het debat’
Grote impact
Er is lang aan de NOVI gewerkt en daar is van meet af aan maar beperkt politiek op gestuurd, signaleert de Rli-voorzitter. Dat was wel nodig, omdat een omgevingsvisie grote impact heeft en veel onzekerheden kent op alle overheidsniveaus. De mate van diepgang en welke onderwerpen in zo’n visie thuishoren, vergen politieke aansturing. ‘Gebeurt dat niet, dan zijn de ambtenaren verloren. Dat geldt net zo goed voor de gemeentelijke omgevingsvisie. Daar zijn de wethouders aan zet om die complexe vraagstukken politiek aan te sturen. Ook moeten we gezamenlijk erkennen dat die complexiteit niet helemaal te beheersen valt. Het zal nooit in één keer lukken alle vragen in kaart te brengen en via een visie op te lossen. We leren met vallen en opstaan.’
Om tot solidariteit (tussen overheden) te komen, geldt als basisvoorwaarde dat lokaal bestuurders de opgaven regionaal in onderlinge samenhang bekijken en oppakken. De integrale opgave van de transities beperken zich niet tot één gemeente of overheidslaag. Dan komt direct het vraagstuk van de democratische legitimatie om de hoek kijken.
De Graeff wil zeker niet het Huis van Thorbecke hervormen, maar pleit wel stellig voor een gedragen regionaal ruimtelijk beeld.
Regionale samenwerking verloopt alleen succesvol als partijen bereid zijn samen te werken voor het algemeen belang, en niet vanuit de houding ieder voor zich. De samenwerking mislukt als op voorhand de instelling is: ‘ik ben tot hier verantwoordelijk en daarna houdt het op’. ‘Heb de bereidheid en durf uit te leggen aan de gemeenteraad dat je misschien iets meer doet om een ander bij te staan. Daar staat tegenover dat een ander jou in de toekomst ook helpt. Het gaat om wederkerigheid waarbij je de grens van je eigen taken en verantwoordelijkheden in de gaten houdt, maar die grens moet geen schutting zijn. Kijk daar overheen, doe dingen die nodig zijn voor het grotere geheel. Als je die solidariteit betracht, word je later beloond.’
Wie goed doet, goed ontmoet, dat zijn wat betreft De Graeff nobele woorden. Hij wijst op de gemeentelijke praktijk waarin een wethouder vooral op zijn eigen domein wordt afgerekend. Dat is, zegt hij, niet vol te houden als we deze vraagstukken willen oplossen. ‘Als we het samen niet kunnen opbrengen om die openheid en solidariteit te betrachten, dan kunnen we het wel vergeten. Het is mijn stellige overtuiging dat een goede minister, wethouder of gedeputeerde heel ver komt, als die kan uitleggen aan de volksvertegenwoordiging dat hij of zij iets doet dat over het eigen takenniveau heen reikt.
Solidariteit binnen de Regionale Energiestrategie (RES)
Voorzitter Jan Jaap de Graeff van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) noemt de intentie dat gemeenten in regionaal verband samen kijken naar de energieopgave ‘op zich prima’. Als dat niet verder gaat dan een verkenning van opties, dan kunnen afspraken worden gemaakt in het kader van de omgevingsvisie. In dat verband zou dan ook het proces van de participatie moeten plaatsvinden, onder de conditie dat de voornemens varianten bevatten waar discussie over mogelijk is. ‘Dan organiseer je de participatie nadat de RES klaar is, met ruimte voor het politiek en maatschappelijk proces. Gebeurt dat niet, dan stelt het participatieproces niets voor en is er ook geen solidariteit. Een andere variant is dat men in de RES verder gaat en daar afspraken maakt met elkaar. In dat geval moet de overheid de publieke deelname eerder organiseren en de participatie naar voren halen. Het hangt af van de vraag hoe dichtgetimmerd de plannen zijn en de mate waarin partijen elkaar binden.’
Het valt de Rli-voorzitter overigens op dat er net een Omgevingswet is opgetuigd waarvan de inkt nog niet droog is, of er is alweer een nieuwe planfiguur verzonnen in de vorm van de RES. ‘Ik veroordeel de RES niet, integendeel, maar als we alle transitieopgaven in dit land langs deze route invullen met aparte planprocessen, dan hollen we de omgevingsvisie materieel uit. Men neemt met de RES een zeker voorschot op datgene wat in de omgevingsvisie wordt vastgelegd. Dat bevordert het tempo, maar het kan op gespannen voet staan met de integrale beoordeling die nu juist in de omgevingsvisie moet plaatsvinden. Ook het participatieproces om tot draagvlak te komen, is in beginsel in de Omgevingswet georganiseerd.’