VNG Magazine nummer 13, 7 september 2018

Auteur: Paul van der Zwan

Als andere controlemiddelen tekortschieten, kunnen raden altijd nog kiezen voor de raadsenquête. Het instrument bestaat inmiddels zestien jaar, maar toch hebben lang niet alle raden er al gebruik van gemaakt. Het raadsonderzoek kost veel tijd en geld, maar blijkt de moeite vaak wel te lonen.

Iedere raad kent ze wel, kwesties met het college die te lang doorzeuren. Dat kan over van alles gaan. Maar als er veel geld mee gemoeid is, komt er extra druk op de ketel te staan. Budgetoverschrijdingen bij grote projecten vormen een sprekend voorbeeld. Hoe komt het dat een project steeds duurder uitpakt en waarom weet de raad dat zo laat? Het zijn veelvoorkomende vragen, die kunnen leiden tot een raadsonderzoek. 

Rotterdam

Artikel 155a van de Gemeentewet biedt raden sinds 2002, het jaar van invoering van dualisering in het gemeentebestuur, de mogelijkheid een enquête te houden. De raad van Rotterdam heeft er al drie keer gebruik van gemaakt. Kostenoverschrijding bij de bouw van een parkeergarage en ondergrondse waterberging in het Museumpark leidde in 2007 tot de eerste raadsenquête, gevolgd door een tweede in 2010 naar aanleiding van dat eerdere raadsonderzoek. Leo Bruijn (PvdA), voorzitter van de commissie die het tweede raadsonderzoek uitvoerde: ‘Na die eerste enquête gingen er weer dingen mis, waaronder budgetoverschrijdingen door onvoorziene prijsstijgingen.’ Bruijn zat eveneens in de commissie die onderzoek deed naar fraude rond de ontwikkeling van een pand aan de Boompjeskade, eigendom van de gemeente. 
De ene raadsenquête is de andere niet. Ook niet in Rotterdam. De raadsonderzoeken over het Museumpark waren ‘zware enquêtes’, die over de Boompjeskade was een ‘mini-enquête’. Bruijn over het verschil: ‘De zware variant duurde een maand of zeven, de lichtere ongeveer de helft ervan. Bij het Museumpark hielden we veel meer voorgesprekken en de onderzoeksvraag van een mini-enquête kent doorgaans veel meer focus, maar je doet in feite hetzelfde werk in een veel korter tijdsbestek.’
Met de zware en mini-enquête houden de onderzoeksmogelijkheden van de Rotterdamse raad niet op. Zo hield de raad dit jaar een ‘eenvoudig raadsonderzoek’ naar de ombouw van de Hoekse Lijn van een trein- naar een metroverbinding. Deze is vertraagd en kost veel meer dan aanvankelijk begroot. Grondslag voor dit onderzoek vormt overigens niet de Gemeentewet, maar het reglement van orde van de gemeenteraad. Bruijn, die ook in deze commissie zat, spreekt van een lichtere variant dan de mini-enquête volgens de Gemeentewet. ‘In tegenstelling tot bij een raadsenquête is hierbij niemand verplicht om mee te werken.’ Dat de Rotterdamse raad hiervoor koos, had volgens Bruijn, raadslid van 2006 tot en met maart 2018, een pragmatische reden. ‘We wilden het onderzoek afgerond hebben voor de raadsverkiezingen van dit jaar.’
Raadsleden zijn volgens Bruijn goed berekend op hun taak als lid van de onderzoekscommissie. ‘Het ligt immers in lijn met hun reguliere controle van het collegebeleid.’ Er komt natuurlijk veel meer bij kijken. Zo ontkomen de onderzoekscommissies er niet aan om een professioneel bureau in te huren. Ondanks die steun zijn de raadsleden uit de commissie tijd kwijt aan documenten lezen, interviews afnemen en openbare verhoren doen. ‘Ik schat dat het toch wel zo’n twaalf tot twintig uur in de week vergt.’ En goedkoop zijn raadsonderzoeken zeker niet. De mini-raadsenquête Boompjeskade kostte 250.000 euro, het eenvoudige raadsonderzoek Hoekse Lijn kostte 120.00 euro. ‘Exclusief griffiekosten.’ Desondanks vindt Bruijn de raadsonderzoeken in Rotterdam de moeite waard geweest. ‘Je trekt er lessen uit voor de toekomst, en je kunt zaken afsluiten. Anders loop je de kans dat een conflict maar door blijft sluimeren.’

Deventer

Lessen leren voor de toekomst was eveneens het doel van de raadsenquête in Deventer naar budgetoverschrijding bij het onderbrengen van Theater Bouwkunde en Filmhuis De Keizer in één gebouw. Commissievoorzitter Tjeerd van der Meulen (GroenLinks): ‘We wilden onderzoeken waarom dit project keer op keer te maken heeft met forse tegenvallers en waarom er niet tijdig is bijgestuurd. Zodat we die in de toekomst bij dit nog lopende en andere projecten zo veel mogelijk kunnen voorkomen.’
De raad koos voor de zwaarste variant: ‘Als we het doen, willen we ook de onderste steen boven krijgen. Een raadsenquête met openbare verhoren biedt daartoe de meeste garanties en daarmee wordt tegelijkertijd publiekelijk verantwoording afgelegd.’ 
De enquêtecommissie telde vijf raadsleden, terwijl het wettelijk minimum drie is. ‘Vrijwel elke fractie schoof iemand naar voren, toen kwamen we tot ongeveer tien kandidaten. Dat vonden we te veel, bij de halvering vormden competenties en de verhouding coalitie/oppositie de criteria.’ De andere vier leden van de commissie zijn ook allen woordvoerder op het onderwerp. ‘Maar dat woordvoerderschap hebben wij gedurende het onderzoek opgegeven; je verwerft immers een grote informatievoorsprong en gedurende het raadsonderzoek werden er nog besluiten genomen over het project.’
De raad van Deventer maakte gebruik van een adviesbureau. ‘Dat zorgde onder meer voor het feitenrelaas over een periode van zo’n tien jaar. Dat allemaal op basis van documenten die de gemeente en het vastgoedbedrijf ter beschikking hadden gesteld. Alles bij elkaar een gigantische hoeveelheid data.’
Het feitenrelaas is vervolgens besproken met de commissie. Op voorstel van het adviesbureau zijn oriënterende gesprekken met ruim twintig sleutelfiguren gevoerd en daarna verdiepende interviews met zo’n tien mensen. ‘Op grond daarvan volgde de selectie voor de openbare verhoren, met onder meer de oud-wethouders, de huidige wethouder en de gemeentesecretaris. De verhoren werden live gestreamd via de website; de publieke belangstelling was groot.’
Niet iedereen liet tijdens de gesprekken, interviews en verhoren het achterste van de tong zien, maar Van der Meulen is tevreden over de medewerking. ‘Wij hebben steeds gezegd dat het niet ging om een afrekening maar om lessen leren voor de toekomst. Dat gaf wellicht de doorslag voor die openheid.’
Ook de Deventer raad getroostte zich veel tijd (‘honderden uren voor de commissieleden’) en geld (116.000 euro van een budget van 150.000 euro). Waar haalt een raadslid met een baan die ook nog raadswerk doet, die tijd vandaan? ‘We hadden vijf supergemotiveerde commissieleden die echt het naadje van de kous wilden weten. Zij keken niet op een uurtje meer of minder.’
De raad heeft inmiddels alle vijftien aanbevelingen van het onderzoeksrapport overgenomen. Alleen al daardoor is het in de ogen van Van der Meulen een geslaagd onderzoek geweest. ‘De aanbevelingen gaan ook over projectbeheersing; zij zijn de komende tien jaar één op één toe te passen op andere projecten.’
Een deel van de lessen uit het onderzoek slaat op de besluitvorming door de raad zelf. ‘Uit het onderzoek blijkt dat wij zelf niet altijd alert en kritisch zijn geweest. Het raadsonderzoek heeft de raad dus ook een spiegel voorgehouden.’ 

Smallingerland

Smallingerland had tot voor kort geen verordening voor een raadsenquête, laat staan dat er ooit een raadsonderzoek is geweest. Het collegebesluit om schouwburg De Lawei en het Centrum voor de Kunsten Meldij onder te brengen in één gebouw bracht daar verandering in. De Lawei ontbond de overeenkomst met de aannemer eenzijdig en kreeg daarbij steun van het college. Een juridisch gevecht volgde,  dat de aannemer won. De raad koos voor een zwaar onderzoek. Voorzitter van de commissie Sipke Hoekstra (VVD): ‘Er was in de informatievoorziening aan de raad veel misgelopen, waardoor het ongenoegen bij de raadsleden groot was.’ 

Zorg ervoor dat je de eenheid bewaart

Maar de raad moest zijn weg natuurlijk wel zien te vinden. Allereerst behoorde een verordening te worden opgesteld die het raadsonderzoek mogelijk maakt. Toen die er eenmaal was, moest de commissie zich bij gebrek aan ervaring met het instrument eerst goed oriënteren. ‘We hebben rapporten van recente raadsenquêtes bekeken en zijn op bezoek geweest in Apeldoorn, waar tweemaal in korte tijd een raadsonderzoek was gehouden. We spraken daar met de voorzitter van de commissie en met de griffie, die het onderzoek ondersteunde.’ Dat leidde tot tips. Eén ervan heeft Hoekstra in ieder geval in zijn oren geknoopt: ‘Zorg ervoor dat je de eenheid in de commissie, waarin raadsleden zitten van verschillende partijen, bewaart. Dat kan lastig worden in de fase van het onderzoek dat het vermoeden rijst van eventuele politieke consequenties. Gelukkig is dat bij ons zo ver niet gekomen.’ 
Behalve documentenanalyse en voorgesprekken kent een zware enquête doorgaans openbare verhoren. ‘Daar stond veel druk op, er was veel aandacht voor in de media en bij het publiek. De zaal bij die verhoren was vol.’ Hoekstra kijkt met tevredenheid terug op die verhoren. ‘Je wilt de conclusies die je na de voorgesprekken trekt, verifiëren. We zaten in het algemeen op het goede spoor.’ Die openbare verhoren kennen nog een belangrijk aspect: ‘Het is de eerste keer dat we openheid verschaften aan de buitenwereld. Je legt als het ware ook verantwoording af over het onderzoek en de werkwijze.’ Weigering deel te nemen aan de openbare verhoren kwam niet voor, wel discussie over het afleggen van de eed. ‘De directeur van de schouwburg wilde niet onder ede verhoord worden.’
Ook Hoekstra spreekt van een aanmerkelijk tijdsbeslag op de raadsleden uit de commissie. ‘We kwamen ongeveer vier uur per week bij elkaar. Daar komt dan de tijd nog bij die ieder commissielid besteedt aan zijn eigen taak binnen de commissie. Elk commissielid zat minstens één periode in de raad, zonder die ervaring had het ongetwijfeld allemaal nog langer geduurd.’
Hoekstra wijst op het belang van het onderzoeksbureau. ‘Dat heeft ons bijvoorbeeld ook getraind in het stellen van vragen; een van de adviezen was om zo veel mogelijk open vragen te formuleren.’
Dat alles heeft het onderzoek prijzig gemaakt. ‘We zijn binnen het budget van 125.000 euro gebleven.’ Maar het geld is goed besteed, vindt Hoekstra: ‘We hebben ervan geleerd dat de projectorganisatie niet helemaal in orde was en dat de subsidieverlening rond dit soort projecten aan vernieuwing toe is.’

Raadsenquêtes kosten, kort samengevat, veel uren en euro’s, maar leveren gemeenten genoeg op, bijvoorbeeld lessen voor de toekomst. Grotere gemeenten houden over het algemeen eerder en vaker een raadsonderzoek dan kleinere gemeenten. Van der Meulen wijst erop dat budgetoverschrijding van grote projecten vaak de aanzet vormt voor een raadsenquête. Hij vindt overigens dat veel meer onderwerpen zich lenen voor een raadsonderzoek. ‘Het is een krachtig instrument dat veel mogelijkheden biedt, ook bij andere kwesties dan overschrijding van het budget. Het brengt de raad in een stevige positie. En als je er eenmaal voor kiest, moet je er als raad ook vol voor gaan.’
 

Boompjeskade en Hoekse Lijn


De Rotterdamse raad hield in 2007 zijn eerste raadsenquête. Deze ging over de kostenoverschrijding van tussen de 13 en 20 miljoen euro bij de bouw van een parkeergarage en ondergrondse waterberging bij het Museumpark. Het ging om een zware raadsenquête.


Drie jaar later volgde een tweede raadsonderzoek over de Museumparkgarage. Dit was ook een zware enquête, maar wel kleinschaliger van opzet; de onderzoekscommissie hield geen besloten en openbare verhoren.
In 2017 hield de raad een mini-enquête over onregelmatigheden bij een pand van de gemeente aan de Boompjeskade. Door niet-betaalde huur en door het betalen van facturen door de gemeente voor vrijwel niet uitgevoerde werkzaamheden bleek de gemeente voor 8 miljoen euro gedupeerd te zijn. De raad koos voor een mini-enquête op grond van artikel 155a Gemeentewet. 
Dit jaar hield de raad een zogeheten ‘eenvoudig onderzoek’ over vertraging en kostenoverschrijding van ongeveer 90 miljoen euro van de spoorlijn Rotterdam-Hoek van Holland tot metrolijn Hoekse Lijn. Basis voor het onderzoek was het reglement van orde van de Rotterdamse raad. Bij dit eenvoudig onderzoek werden geen besloten en openbare verhoren gehouden.

Filmtheater De Viking


De gemeente Deventer wilde Theater Bouwkunde en Filmhuis De Keizer onderbrengen in één filmtheater, de Viking. De raad besluit in 2012 tot de ontwikkeling ervan en stelt 10 miljoen euro beschikbaar. Een vastgoedontwikkelaar krijgt de opdracht. Betrokken partijen zijn de gemeente, de vastgoedontwikkelaar, de architect en de aannemer. 
 


De samenwerking verloopt niet op rolletjes; sinds 2012 heeft het college drie keer aanvullend krediet voor het project gekregen; de raad heeft in 2018 al ruim 15 miljoen euro beschikbaar gesteld voor De Viking. Het derde verzoek leidde tot het aftreden van de verantwoordelijk wethouder. Doel van het raadsonderzoek is inzicht krijgen in het gevoerde bestuur en lessen leren voor de toekomst. Op het moment dat het rapport openbaar wordt, moet het gebouw nog worden gerealiseerd.’

Nieuw- en verbouw De Lawei


Begin van dit decennium besloot Smallingerland schouwburg De Lawei en het Centrum voor de kunsten Meldij onder te brengen in één gebouw. Daartoe was nieuw- en verbouw nodig van het gebouw De Lawei.
 

Een aannemer kreeg de opdracht van De Lawei. Na verloop van tijd verschilden de opdrachtgever en de aannemer steeds meer van mening over de werkwijze van de aannemer. De verhoudingen verslechterden zo erg dat De Lawei het contract met de aannemer eenzijdig ontbond. Dat besluit werd gesteund door het college van B en W. Het verleende De Lawei een aanvullende subsidie van 3,7 miljoen euro om de bouw door een andere aannemer af te laten ronden en om het juridische gevecht met de eerste aannemer te voeren. Die eerste aannemer won bij de Raad van Arbitrage voor de Bouw. De gemeenteraad besloot tot een raadsenquête.