Nummer 5, 23 maart 2018

Oud-burgemeester van Tilburg Peter Noordanus las Tegenspraak graag van Mark Frequin, topambtenaar op het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Hij bespreekt het boek vanuit zijn eigen ervaringen in het lokaal bestuur.

Frequin laat in zijn meest recente boek met overtuigende voorbeelden zien wanneer tegenspraak wel of niet opportuun is. Maar tegenspraak blijft moeilijk en is in de huidige tijd juist extra lastig. Ik stip drie oorzaken hiervoor aan.

Deskundigheidserosie

In een klassieke weberiaanse bureaucratie zorgen (top)ambtenaren voor continuïteit en (vak)deskundigheid. Die rol is de afgelopen decennia echter sterk onder druk komen te staan. De constante nadruk op het reduceren van ambtelijke organisaties in combinatie met een onhandig functieroulatiesysteem voor de ambtelijke top (via de Algemene Bestuursdienst), leidt tot deskundigheidsverlies en een gebrekkig geheugen. En leidt ook tot een ander type ambtenaar: meer procesgericht en minder gericht op de inhoud. De meer procesgeoriënteerde ambtenaar staat dichter bij de bestuurder. Hij of zij wordt als het ware schaduwpoliticus. Dit lijkt mij een lastige rol.

New public management

Er is een tweede factor die de relatie tussen bestuurder en ambtelijke organisatie – en daarmee de ruimte voor tegenspraak – sterk is gaan bepalen. Dat is de ontwikkeling van new public management en de daarbij behorende verantwoordingscultuur die sinds de late  jaren negentig het openbaar bestuur in haar greep gekregen heeft. Het viel mij op, toen ik na tien jaar bedrijfsleven in 2010 in Tilburg als burgemeester startte, dat deze ontwikkeling de verhoudingen wezenlijk heeft veranderd. Tilburg: de stad van het ‘Tilburgse model’ – een iconische voorloper op het terrein van new public management – was in de greep van de planning and control-cyclus met een enorme verantwoordingsdrukte. Je zou bijna vergeten dat tussen de rapportages door de stad nog bestuurd moest worden. 
Ik zag daarbij een onmiskenbare verschuiving in de machtsbalans tussen bestuur en ambtelijke organisatie en een sterke vertechnocratisering van het bestuurlijk werk. Op een andere manier, maar met dezelfde effecten, heeft deze ontwikkeling zich ook op rijksniveau voorgedaan. Zie de dominantie van het Centraal Planbureau bij het tot stand komen van regeerakkoorden. Of de hilarische manier waarop regering én parlement zich buitenspel hebben laten zetten bij de bepaling van de noodzakelijke uitgaven voor de verpleeghuiszorg.

Dramademocratie

Tegenspraak is in de door (sociale) media gedomineerde politieke cultuur van vandaag best lastig. Frequin signaleert dat terecht. De hypes en de hijgerigheid van alledag maken het bepaald niet eenvoudig gepaste tegenspraak op tijd te bieden. Het risico van constant brandjes blussen bestaat, net als dat van onvoldoende afstand tot het politieke proces. Ook kan er sprake zijn van een cultuur waarbij de ambtelijke organisatie rond de bewindslieden gaat staan en ze samen de boze buitenwereld bestrijden. Denk maar aan het ministerie van Veiligheid en Justitie in de vorige kabinetsperiode. Frequin onderscheidt fast politics – acteren in de waan van de dag – en slow policy. Zonder echter uit te werken hoe de relatie tussen (top-)ambtenaar en bestuurder zou moeten zijn.

‘Geen pantser, maar ruggengraat’ geeft Frequin zijn boek als subtitel mee. Die eigenschap wens ik ook politiek bestuurders toe. Belangrijker is hoe de noodzakelijke open dialoog tussen ambtelijke top en bestuur steviger kan worden. Ik noemde daarvoor enkele concrete handvatten: schaf de contraproductieve ABD-carrousel af, investeer weer meer in inhoudelijk ambtelijk vakmanschap en denk nog eens goed na of new public management het publieke bestel op het juiste pad gebracht heeft. Misschien aanleiding voor een volgend boekje?