Auteur: Paul van der Zwan
De behandeling van de begroting en de jaarrekening in de raad schiet niet zelden tekort. Zij biedt vaak te weinig zicht op de gestelde beleidsdoelen en op de vraag of die behaald zijn. De Tweede Kamer werkt naar tevredenheid volgens de methode-Duisenberg, met rapporteurs. Enkele gemeenten gaan ermee experimenteren.
Erg sexy is het niet, een raadsvergadering over de begroting of over de jaarrekening. Behalve misschien voor financieel specialisten. Maar niet alleen zij, ook de andere raadsleden horen zich er idealiter in te verdiepen.
Zeist verwacht dat de begroting en de jaarrekening meer gaan leven bij de raadsleden als de behandeling ervan meer inhoudelijk is en zij vooral gaat over de effectiviteit van het beleid. Walter van Dijk, raadslid VVD: ‘De behandeling is nu erg financieel ingestoken. Doorgaans zijn vooral de fractievoorzitters en de financieel specialisten in beeld bij de voorbereiding van beide vergaderingen; het vormt zeker geen proces waar de hele raad een nauwe betrokkenheid bij voelt.’
Datzelfde geldt voor de raad van Amsterdam, aldus raadslid Zeeger Ernsting (GroenLinks). ‘De aandacht voor de begroting gaat nog wel, hoewel het doorgaans voornamelijk handelt over het schuiven van geld en minder over de voortgang van het te voeren beleid. De jaarrekening komt er wat aandacht betreft veel bekaaider vanaf.’ En ook in Amsterdam vinden de meeste raadsleden de onderwerpen erg ingewikkeld en niet aantrekkelijk. ‘Terwijl het bij ons toch gaat om de verantwoording van een bedrag van 6,5 miljard euro; dat is niet niks.’
Blijven hangen in ontevredenheid heeft geen zin, dus gaan raden op zoek naar verbetering. Zo riep Amsterdam een enquêtecommissie in het leven die zich afvroeg hoe het stond met de financiële functie van de gemeente. Ernsting, die lid was van de commissie: ‘We constateerden dat het bij de behandeling van de jaarrekening veel meer ging over enkele financiële bijzonderheden en veel minder over de financiële voortgang van beleid.’
Pieter Duisenberg: ‘Aanpak is maatwerk’
Pieter Duisenberg (VVD) was in 2012 nog maar enkele maanden Tweede Kamerlid toen hij met verbazing zag hoe de behandeling van een begroting verliep. ‘De behandeling van de onderwijsbegroting ging niet zozeer over het algemene beleid maar vooral over één incident bij een onderwijsinstelling.’ Voor iemand die net twintig jaar in het bedrijfsleven achter de rug had, was dat onbegrijpelijk. ‘We keurden ruim dertig miljard euro aan onderwijsinvesteringen goed, zonder er gedegen naar te kijken.’
Duisenberg uitte zijn verbazing vervolgens bij de Kamercommissie Onderwijs; de andere Kamerleden waren het met hem eens. Samen met D66-Kamerlid Paul van Meenen ging hij aan de slag, gesteund door het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR). Daar rolde de methode-Duisenberg uit.
Die werkt als volgt: als bijvoorbeeld een begroting uitkomt, worden uit de Kamercommissie twee rapporteurs benoemd. Om het objectief te houden, is ervoor gekozen om één Kamerlid van de coalitie te koppelen met één Kamerlid van de oppositie. Vervolgens analyseren zij samen met het BOR de begroting. Dit doen zij aan de hand van een standaardvragenlijst met zes vragen (zie kader).
De bevindingen van de rapporteurs worden daarna via een presentatie gedeeld met de andere Kamerleden. Zij bereiden met elkaar vragen voor die aan de minister gesteld worden ter verbetering van de documenten en het beleid. ‘Door deze analyse heeft ieder Kamerlid een gelijke informatiepositie. Aan de hand van de objectieve bevindingen is er een gedegen controle uitgevoerd en kan vervolgens het politieke debat gevoerd worden met elkaar. Over het beleid, en niet alleen over incidenten.’
De Kamercommissie Onderwijs is allang niet meer de enige commissie die met de methode werkt. Steeds meer commissies kiezen ervoor. ‘In totaal wordt nu tussen de 90 en 95 procent van de rijksuitgaven gecontroleerd volgens de methode.’ Dat bevalt goed. ‘Het brengt wel met zich mee dat Kamerleden er echt tijd in moeten steken, ook achter de schermen.’
Verbeteringen zijn volgens Duisenberg uiteraard mogelijk. ‘De uitvoering moet makkelijker worden en we moeten er beter voor zorgen dat de methode niet alleen de controle en informatiepositie verbetert maar ook tijd bespaart voor alle leden en voor ambtenaren, bijvoorbeeld doordat minder technische vragen worden gesteld.’
Per begroting en per jaarrekening zijn dus twee rapporteurs nodig. Duisenbergs voorkeur gaat uit naar jaarlijks andere rapporteurs. ‘Wanneer telkens dezelfde mensen als rapporteurs optreden, moeten zij de taak van de hele Kamercommissie op zich nemen. Als de rapporteurs jaarlijks wisselen, verwacht ik dat iedereen betrokken raakt bij het proces van begroten en verantwoorden. Het stellen van kaders (begroting) en de verantwoording (jaarrekening) zijn twee van de drie hoofdtaken van volksvertegenwoordigers. Daarom zouden zo veel mogelijk verschillende Kamerleden, en op gemeentelijk niveau raadsleden mee moeten doen.’
De methode is naar het oordeel van Duisenberg ook geschikt voor gemeenten. ‘Raadsleden, Statenleden en Kamerleden lopen tegen bijna dezelfde dingen aan bij de behandeling van de begrotingen en de jaarrekeningen. De methode zorgt voor een gestructureerde werkwijze waarmee duidelijkheid gecreëerd kan worden over de doelen die de raad wil stellen, wat gedaan moet worden om dit voor elkaar te krijgen en hoeveel het mag kosten.’
Gemeenten kunnen de methode van de Kamer in grote lijnen overnemen. ‘Zij moeten de zes vragen nog wel vertalen naar hun eigen situatie. Het is natuurlijk maatwerk.’
Duisenberg hoopt binnenkort een website te lanceren waar alle betrokkenen (Kamerleden, raadsleden, Statenleden en ambtenaren) hun ervaringen en ‘best practices’ kunnen uitwisselen.
Eyeopener
Hoe te bereiken dat de begroting en jaarrekening meer vanuit de inhoud worden behandeld, vormde de volgende vraag voor beide gemeenten. De raad van Zeist nodigde samen met de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug Tweede Kamerlid Pieter Duisenberg (VVD) uit. Hij is degene achter de methode waarbij per begrotingshoofdstuk twee Kamerleden rapporteren aan de Kamercommissie, één lid van een coalitiefractie en één van een oppositiepartij (zie kader).
Van Dijk: ‘In juni vorig jaar is hij langs geweest om de methode toe te lichten. Ik vond het een eyeopener dat de methode ons als raadsleden op een relatief eenvoudige wijze een veel beter beeld geeft van de stand van zaken van de verschillende beleidsterreinen. De politieke discussie over de vraag of we de juiste doelen nastreven en of die gerealiseerd zijn, moet vervolgens in de raad gevoerd worden.’ In Zeist zijn de betrokken raadsleden enthousiast over de aanpak. ‘Maar het is te vroeg voor een definitief oordeel.’
Ook de raad van Amsterdam is positief over de methode. Die doet naar het oordeel van Ernsting ook iets aan de ongelijkheid in ondersteuning tussen college en raad. ‘Ons college heeft een ambtenarenapparaat van zo’n dertienduizend man achter de hand; wat dat betreft staat de raad op grote afstand. De rapporteurs in de Tweede Kamer worden ondersteund door een speciaal bureau, onze raadsleden krijgen die steun ook.’
Amsterdam is namelijk al zover dat het gaat experimenteren. De commissies Infrastructuur en Duurzaamheid en Werk en Economie werken als pilot bij de jaarrekening over 2016 en bij de behandeling van de begroting 2018 met twee rapporteurs. ‘Bij de griffie is tijdens de pilot personeel vrijgesteld voor de ondersteuning.’
Het bezoek van Duisenberg aan Zeist heeft in die gemeente eveneens geleid tot een pilot, die loopt tot het einde van dit jaar. ‘We hebben al een paar sessies gehad om de zes vragen van Duisenberg (zie kader) te vertalen naar lokale beleidsterreinen.’ De proef omvat in eerste instantie één begrotingshoofdstuk, openbare orde en veiligheid. Ook de raadsrapporteurs in Zeist krijgen hulp, van de onafhankelijke afdeling Control.
Zes hoofdvragen
De zes hoofdvragen die Kamerleden volgens de methode-Duisenberg kunnen stellen bij het controleren van de begroting en de verantwoording:
- Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?
- Welke doelen zijn gepland/behaald?
- Welke prestaties zijn gepland/geleverd?
- Wat gaat het kosten/heeft het gekost?
- Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid?
- Welke conclusies en aanbevelingen heb ik (als rapporteur aan de commissie)?
Weerstandscapaciteit
Heerhugowaard heeft ook plannen, maar is nog niet zo ver. Er wordt een werkgroep gevormd van raads- en commissieleden die een experiment met raadsrapporteurs gaat voorbereiden. Een van de leden is Wesley Boer (VVD), lid van de raadscommissie Middelen – Stadsbeheer. Hij is bekend met de methode, want hij heeft stage gelopen bij Pieter Duisenberg en is nu medewerker van het Tweede Kamerlid. ‘Ik ben met hem meegegaan op bezoek bij verschillende gemeenten om raads- en commissieleden te vertellen over de methode. Doordat ik me er de laatste anderhalf jaar in heb verdiept, weet ik veel van de methode en de ontwikkelingen eromheen.’
Aan hem daarom de vraag of de in de Tweede Kamer beproefde werkwijze bij gemeenteraden zal werken. ‘Ik denk het wel, hoewel de omstandigheden van gemeenten op verschillende terreinen wel verschillen. Zo speelt de weerstandscapaciteit bij gemeenten een rol, die wordt gevormd door de middelen en mogelijkheden die de gemeente heeft om onverwachte, niet-begrote kosten te kunnen dekken.’ De grootte van de gemeente kan volgens Boer eveneens een rol spelen bij de invoering en het gebruik van de methode. ‘Waar precies de verschillen zitten, zal vanzelf naar voren komen als meer gemeenten besluiten om de methode in te gaan voeren.’
Zeist, Amsterdam en Heerhugowaard kiezen, net als de Tweede Kamercommissies doen, voor een rapporteur van een coalitiepartij en één van de oppositie. Van Dijk (Zeist): ‘We hebben elf begrotingshoofdstukken, we zouden natuurlijk ook kunnen kiezen voor twee rapporteurs per hoofdstuk. Maar dan hebben we er uiteraard veel meer nodig.’
De animo onder de raadsleden in Zeist en in Amsterdam om rapporteur te worden, lijkt groot. Dat maakt het makkelijker om per jaar andere rapporteurs aan te stellen. Ernsting: ‘Die wisseling heeft mijn sterke voorkeur, want daardoor groeit het besef dat het van belang is om de voortgang van beleid en doelstellingen regelmatig te bespreken.’
Onder meer Eindhoven en Utrecht hebben oren naar de methode-Duisenberg. Zoals de Tweede Kamer baat heeft bij de methode, zal zij ook gemeenteraden goeddoen, is de verwachting. Ernsting voorziet na de invoering ervan meer gestructureerde aandacht voor financiën en betere besluitvorming. Boer (Heerhugowaard) denkt dat de methode leidt tot meer scherpte van de raad bij de behandeling van begroting en jaarrekening. ‘Het aantal technische vragen zal vermoedelijk afnemen en het zal meer gaan over de vraag of gestelde doelen zijn gehaald.’