Leiderschap van burgemeesters in crisistijd

Internationaal is veel onderzoek gedaan naar de rol van burgemeesters in crisistijd. Maar dat betreft vrijwel altijd grote rampen: de aanslag op de Twin Towers in New York op 9/11 (2001), de vernietigende orkaan Katrina die New Orleans vol trof (2005). Of, dichterbij, de vuurwerkramp in Enschede (2000) en de schietpartij in Alphen aan den Rijn (2011), met hoofdrollen voor de burgemeesters Jan Mans en Bas Eenhoorn.
Het zijn de tot de verbeelding sprekende incidenten, met grote aantallen slachtoffers en daardoor veel media-aandacht. Burgemeesters staan dan op, om de leiding te pakken, om tot rust te manen, of om troost te bieden.

Plattelandsgemeente
Een crisis hoeft geen wereldwijde aandacht te krijgen om een actieve rol van de burgemeester te vragen. Wanneer in een plattelandsgemeente drie jongens uit hetzelfde dorp bij een auto-ongeluk om het leven komen, heeft dat ook grote impact op de lokale gemeenschap. Een brand die drie brandweermensen fataal werd, zoals in 2008 in De Punt gebeurde, dompelde een dorp ook in een collectieve rouw. Ook in dat soort gevallen zijn alle ogen gericht op de burgemeester.
Wouter Jong is adviseur crisisbeheersing bij het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB). De afgelopen jaren sprak hij met veel burgemeesters die met een ramp of crisis te maken hadden. Al die gesprekken leidden tot publicaties die nu zijn gebundeld in een dikke wetenschappelijke studie waarop hij deze week aan Tilburg University promoveerde. Hij voorziet daarmee in een bestuurskundige leemte, want de leiderschapsrol van burgemeesters in ‘kleine’ crises is eigenlijk nooit goed onderzocht.

Alleen maar ‘njet, njet’ werkt niet

Impact
De literatuur wordt gedomineerd door grote rampen, zegt Jong. ‘Onderzoek naar crises en leiderschap is belangrijk, maar vanuit mijn rol bij het Genootschap merk ik dat het voor veel burgemeesters ook belangrijk is dat het gaat om relatief kleine gebeurtenissen met heel veel impact op de lokale samenleving. Dan word je ook voor keuzes gesteld. Wat verwacht die samenleving van de burgemeester?’
Bestuurskundigen kijken vooral naar wat Jong de ‘collectieve component’ noemt: Bas Eenhoorn die er móést zijn na het schietincident, Jan Mans die er móést zijn na de vuurwerkramp. ‘Altijd kijken we door die collectieve bril. In mijn onderzoek leg ik bloot dat burgemeesters ook een heel belangrijke rol hebben richting de direct betrokkenen. Voor de ouders van die jongens die bij dat ongeluk omkwamen. Voor de voetbalclub waar ze lid van waren. Hoe kunnen we hen ondersteunen? Dat zijn componenten die tot nu toe in de literatuur niet zo belicht zijn.’

De Punt
Het is niet voor niets dat Jong zijn proefschrift Crisis leadership by mayors inleidt met de, op wereldschaal kleinschalige, ramp in De Punt. Daarbij kwamen drie brandweermannen van de vrijwillige brandweer van Eelde om tijdens de bestrijding van een brand op een scheepswerf.
‘Ik ben een klein jaar later langsgegaan bij een van de weduwen die mij vertelde hoe zij de periode erna heeft beleefd. De vlaggen hingen in het hele dorp halfstok, er was een stille tocht met zesduizend mensen, er kwam een monumentje bij de plek van de brand en bij de brandweerkazerne – allemaal prima. Maar die weduwe kreeg het idee dat het hele dorp met de rouw van haar gezin op de loop was gegaan, hun rouw was gekaapt. Haar man, de vader van haar kinderen, was heel actief bij de scouting – maar er was eigenlijk geen plek meer voor om daar nog iets mee te doen. Er ontstond een gebrouilleerde relatie met de gemeente, en dat is eigenlijk nooit meer goed gekomen.’
Jong vervolgt: ‘Daarom heb ik dit in de inleiding genoemd, omdat voor mij de hamvraag is: hoe kon het zó misgaan? Ik denk dat de fout is gemaakt door te denken: als er een stille tocht is, en een herdenking, dan ontlenen de mensen daar per definitie troost aan. Maar dat is dus geen automatisme. Daarom moet je het uit elkaar halen: de burgemeester die aan de ene kant iets richting de maatschappij moet doen, maar aan de andere kant altijd moet blijven aanvoelen wat de nabestaanden willen en hoe die collectieve uitingen en emoties op hen overkomen.’

Ze gingen allemaal langs bij de nabestaanden en dat werd unaniem gewaardeerd

MH17
Voor zijn onderzoek sprak Jong met 94 burgemeesters en interviewde hij veel nabestaanden en getroffenen.
Op basis daarvan doet hij nu aanbevelingen hoe burgemeesters invulling kunnen geven aan hun rol als boegbeeld bij crises.
Hij verkeerde in de unieke situatie dat in juli 2014, na de ramp met vlucht MH17, vijftig burgemeesters op hetzelfde moment met exact dezelfde situatie werden geconfronteerd: bijstaan van nabestaanden van een of meer van de 193 Nederlandse slachtoffers. Voor een onderzoeker een buitenkans om vergelijkingen te kunnen maken. ‘Na de ramp kwam er een nationale dag van rouw. Burgemeesters vroegen aan ons: hoe gaan we hiermee om? We hebben toen als Genootschap contact gezocht met de burgemeesters van Nijmegen en Tilburg en gevraagd hoe zij invulling aan deze dag geven tijdens de Vierdaagse en de Tilburgse kermis. Dat werden de twee ijkpunten voor alle herdenkingen in het hele land. Het was mooi dat we dat vanuit het Genootschap konden doen.’
Maar voor burgemeesters was omgaan met het verdriet van de nabestaanden een grotere uitdaging. ‘Ik merkte dat ze allemaal ongeveer hetzelfde deden. Ze gingen allemaal langs bij de nabestaanden en dat werd unaniem gewaardeerd. Zo hoorden ze direct van betrokkenen wat er van hen, als burgemeester, werd verwacht. Dat heeft enorm geholpen bij het vinden van de balans tussen collectief meeleven en de meer persoonlijke rouw van de familie.’

Waardevol
Dit zijn ook de momenten die voor burgemeesters heel waardevol zijn. ‘Als een burgemeester terugkijkt op zijn carrière, zal hij niet denken: die begroting van 2014 heb ik toch maar mooi door de gemeenteraad gekregen. Nee, dat zijn toch altijd dit soort situaties, waarin ze echt iets konden betekenen voor mensen die, zonder daarom gevraagd te hebben, onderdeel werden van een grote ramp. Dat is een heel mooie kant van het ambt.’
Jong sprak met veel getroffenen. ‘Vrijwel allemaal zeiden ze: als je mij van tevoren had verteld dat de burgemeester langskomt als mij iets ergs overkomt, dan was ik heel hard gaan lachen. Maar áls het iemand dan overkomt, heb je geen idee waar je in terechtkomt. Er komen allerlei initiatieven los, je moet beslissingen nemen waar je nooit over hebt nagedacht. Dan is het fijn als er een burgemeester is die je wegwijs kan maken, jou vertelt wat de politie gaat doen, wat de school wil, of de kerk.’
Soms ook kunnen burgemeesters hun netwerk inzetten. Jong: ‘Dat hebben ze misschien niet eens op hun netvlies staan omdat het zo vanzelfsprekend is. Ivo Opstelten verwoordde het zo: je bent als burgemeester in de positie om af en toe die brief van onderop de stapel bovenop te leggen. Dat is voor de burgemeester een kleine moeite, maar voor degene die iets is overkomen maakt het een wereld van verschil.’
De meeste burgemeesters kunnen die empathie opbrengen, zegt Jong. ‘Het hoort bij de functie, daar hebben ze voor getekend. Zoals ik ze ken, vinden ze het ook een waardevol onderdeel van het werk.’
Het gaat niet altijd goed. Een ongelukkig optreden na de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk kostte burgemeester Wim Denie zijn baan. ‘Daar is in de reactie onvoldoende aangesloten bij de emoties, bij de maatschappelijke impact. Je kunt wel zeggen dat er geen gevaarlijke stoffen zijn vrijgekomen, maar iedereen buiten zegt: en tóch meurt het hier naar plastic. Het was beter geweest als de burgemeester had gezegd: “Net als u ben ik ook erg geschrokken en zie ik die grote rookwolk. Weet dat we aan het meten zijn en zodra we iets weten hoort u het. Tot die tijd doet u er verstandig aan uw ramen te sluiten en binnen te blijven.” Zo sluit je wél aan bij het gevoel en de emoties in de samenleving.’
Een burgemeester wordt vaak verantwoordelijk gehouden voor iets wat een ander heeft veroorzaakt. ‘De brand in Moerdijk ontstond doordat iemand dacht met een gasbrander een bevroren gasleiding te kunnen ontdooien. Dat is bizar, maar het eind van het liedje was wel dat de burgemeester moest aftreden. Maar uiteindelijk ben je er wel verantwoordelijk voor dat de instructies worden opgevolgd, dat iedereen doet wat hij moet doen.’

Een ME-busje in de straat communiceert ook

Duindorp
Jong pleit vooral voor een goede combinatie van communicatie en operatie. ‘Het lastigst zijn de crises die al een tijdje sluimeren en toewerken naar een heel duidelijk moment. Zoals het Facebookfeest Project X in Haren, of nu in Duindorp waarvan je de climax kunt verwachten op 31 december, 12 uur ’s avonds. Je kunt je wel voorbereiden en er van alles over communiceren, maar communicatie is geen toverstafje. Wat ik terugblikkend op Project X besefte, is dat communicatie en operatie hand in hand moeten gaan. Als je zegt: er komt geen feestje, dan moet ook voor iedereen duidelijk zijn dat er inderdaad geen feestje komt. Een ME-busje in de straat communiceert ook: tot hier en niet verder.’
Jong heeft zestien dilemma’s voorgelegd aan burgemeesters en gevraagd welke zij complex en welke zij minder complex vonden. ‘De lastigste blijken dan de besluiten te zijn waarvan je weet dat een deel van de bevolking ertegen is. Duindorp is daar een voorbeeld van. Veel mensen worden niet blij van het afblazen van de vuurstapel. De enige manier om dan goed overeind te blijven, is in verbinding te blijven met de mensen. Laat in je communicatie zien dat je begrijpt hoe belangrijk de traditie voor ze is, maar dat de manier waarop het ging echt niet langer kan, dat ze dat moeten accepteren en dat je samen naar een oplossing gaat zoeken.’
Mensen hoeven het niet per se eens te zijn met een besluit, zegt Jong. ‘Als ze maar snappen hoe je tot dat besluit bent gekomen, op een ordentelijke manier waaruit blijkt dat je goed hebt geluisterd naar de emoties in de samenleving. Dan ontstaat draagvlak. Alleen op je bevoegdheden inzetten en de rest afdoen met “njet, njet” werkt niet. Ook bevoegdheden moeten hand in hand gaan met communicatie: als je ze inzet, leg dan uit hoe en waarom.’