Een recreatiewoning in Bennekom kreeg een omgevingsvergunning zonder kelder. Tijdens de bouw bleek toch een volledige kelder te zijn gerealiseerd. De casus leidde binnen de gemeente Ede tot vragen over de rol van de kwaliteitsborger. Een nadere beoordeling laat echter zien dat het probleem vooral ligt bij de naleving van de omgevingsvergunning en niet zozeer bij de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb).
Het plan leek aanvankelijk helder. Een initiatiefnemer wilde in Bennekom een recreatiewoning met kelder realiseren. In een vooroverleg maakte het bevoegd gezag duidelijk dat dit niet mogelijk was. De kelder zou leiden tot overschrijding van het toegestane bouwvolume.
De aanvraag werd vervolgens aangepast. De kelder verdween uit het plan en op basis daarvan werd een omgevingsvergunning verleend. Vervolgens werd voor het technische deel van de bouw een bouwmelding in het kader van de Wkb gedaan.
Tijdens de uitvoering ontdekte een medewerker van de Omgevingsdienst De Vallei - in de rol van Toezichthouder Bouw – dat onder de recreatiewoning alsnog een volledige kelderbak was aangebracht. De beganegrondvloer en delen van de dragende wanden waren op dat moment al gerealiseerd. De Omgevingsdienst De Vallei legde een bouwstop op.
De ontdekking was volgens betrokkenen min of meer toevallig. Dat leidde tot de vraag wat er was gebeurd als de toezichthouder niet op het juiste moment langs het bouwproject was gereden.
Andere uitvoering dan vergund
Binnen de Omgevingsdienst De Vallei ontstond vervolgens discussie over de rol van de kwaliteitsborger. Die zou volgens de verstrekte informatie van de kelder op de hoogte geweest moeten zijn en had de opdrachtgever kunnen wijzen op de noodzaak om de afwijking bij het bevoegd gezag te melden, of had dat zelf kunnen doen. Die melding kwam er niet. De kwaliteitsborger zette zijn werkzaamheden volgens de Omgevingsdienst De Vallei ook niet stop en gaf zijn opdracht ook niet terug.
Daarmee ontstond de vraag of het Wkb-stelsel voldoende mogelijkheden biedt om in te grijpen wanneer tijdens de bouw iets anders wordt gerealiseerd dan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend.
Hier speelt echter het onderscheid tussen het technische en het ruimtelijke deel van een bouwproject. De kwaliteitsborger heeft binnen de Wkb als taak om te beoordelen of het bouwwerk bij oplevering voldoet aan de bouwtechnische voorschriften uit hoofdstuk 4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het naleven van de vergunning onder de omgevingsplanactiviteit behoort tot de verantwoordelijkheid van de vergunninghouder en het bevoegd gezag, dus niet tot die van de kwaliteitsborger.
Daarmee is de kelder in de eerste plaats een kwestie van handhaving op de verleende omgevingsvergunning. De vergunninghouder heeft gebouwd in afwijking van de vergunde situatie. Het bevoegd gezag moet vervolgens bepalen hoe die overtreding wordt beëindigd.
Dat betekent niet dat de kwaliteitsborger de afwijking niet had kunnen signaleren. Integendeel: wanneer tijdens de uitvoering duidelijk wordt dat de feitelijke situatie anders is dan verwacht, ligt het voor de hand dat een kwaliteitsborger daarover met zijn opdrachtgever communiceert. Maar daarmee wordt hij nog geen toezichthouder bouw, noch is hij verplicht om dat inzicht te delen met het bevoegd gezag of zijn vertegenwoordiger, in dit geval de Omgevingsdienst.
Geen klassieke Wkb-casus
Juist dat onderscheid is van belang voor de beoordeling van deze casus. De bouwmelding zelf bevat geen volledige bouwtekeningen en constructieberekeningen zoals bij de vergunningverlening. De vraag is daarom ook in hoeverre uit het borgingsplan en de risicoanalyse specifiek kon worden afgeleid dat sprake was van een recreatiewoning met of zonder kelder.
Bouwtechnische wijzigingen tijdens de uitvoering zijn bovendien niet per definitie verboden. De Wkb schrijft niet voor dat iedere wijziging aan een bouwwerk vooraf opnieuw bij het bevoegd gezag moet worden gemeld, bij technische veranderingen eerder juist niet. Het probleem ontstaat hier doordat de wijziging leidt tot een afwijking van de verleende omgevingsvergunning.
Daarmee is de casus volgens een nadere beoordeling vooral een voorbeeld van de grens tussen private kwaliteitsborging en publiek toezicht en vervolgens handhaving. Dat onderscheid is relevant voor het vertrouwen in het stelsel. Het bevoegd gezag blijft verantwoordelijk voor toezicht op aspecten die buiten de taak van de kwaliteitsborger vallen, als het gaat om handhaving is het juist altijd het bevoegd gezag dat mag optreden. De kwaliteitsborger is daarin geen vervanger van het bevoegd gezag.
Tegelijkertijd roept de zaak wel praktische vragen op. Wat moet een kwaliteitsborger doen wanneer hij tijdens zijn werkzaamheden constateert dat een opdrachtgever iets anders realiseert dan vergund? Wanneer verandert een bouwtechnische wijziging het risicoprofiel waarop het borgingsplan is gebaseerd? En wanneer moet een kwaliteitsborger zijn werkzaamheden staken of zijn opdracht teruggeven?
Leren van de praktijk
De Omgevingsdienst De Vallei heeft de zaak inmiddels in handhaving gebracht. De precieze oplossing hoe om te gaan met de gerealiseerde kelder wordt nog juridisch onderzocht.
De casus maakt in ieder geval duidelijk dat de invoering van de Wkb niet betekent dat het bouwtoezicht volledig verdwijnt. Het stelsel verdeelt verantwoordelijkheden opnieuw tussen initiatiefnemer, aannemer, kwaliteitsborger en bevoegd gezag. Juist op de raakvlakken tussen die verantwoordelijkheden kunnen onduidelijkheden en vragen ontstaan.
Voor het bevoegd gezag is het daarom van belang scherp te blijven op wat de kwaliteitsborger wel en niet doet. En voor kwaliteitsborgers geldt dat zij moeten handelen binnen de grenzen van hun wettelijke opdracht.
De kelder in Bennekom is daarmee vooral een praktijkgeval dat laat zien dat kwaliteitsborging en vergunningtoezicht naast elkaar bestaan. De Wkb is geen alternatief voor volledig toezicht op de naleving van de vergunning en de samenhang tussen het technische en ruimtelijke deel. Die verantwoordelijkheid blijft bij het bevoegd gezag.