Nummer 6, 2017

Auteur: Leo Mudde, Foto: APA Foto

De begroting is het belangrijkste sturingsinstrument van de raad. Daarmee maakt hij de belangrijke keuzes voor de nabije toekomst en reserveert daar het geld voor. Maar lukt het de raad ook om vervolgens te controleren of de mooie bedoelingen ook echt worden uitgevoerd?

De begroting is een belangrijk instrument bij het uitoefenen van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Deze zin staat in de Wegwijzer Gemeentebegroting op de website van de VNG, een dossier dat raadsleden ondersteunt bij hun wettelijke rol in het begrotingsproces en de financiële keuzes die daarin worden gemaakt. Maar klopt het ook echt, helpt de begroting de raadsleden bij het uitvoeren van hun taken? Op de Dag voor de Raad, een maand geleden in Delft, plaatste de Maastrichtse hoogleraar lokaal en regionaal bestuur Klaartje Peters daar nog kanttekeningen bij. ‘Lastig en niet inspirerend’, noemde zij de in beton gegoten planning & control-cyclus van gemeenteraden waarvan het vaststellen van de begroting een vast onderdeel is. Tijd om het te vragen aan Publiek.nl-oprichter Arie Teeuw, consultant voor gemeenten met bedrijfsvoering en financiën als specialismen.

Heeft Klaartje Peters een punt als zij zegt dat de controlerende rol van de raad in de praktijk weinig om het lijf heeft?

‘Zeker’, zegt Teeuw. ‘Maar dat ligt voor een belangrijk deel aan de raadsleden zelf. Het gemiddelde raadslid weet niet wat hij zou kunnen doen met de informatie die in de begroting staat.’ Terwijl het zo’n mooi instrument kan zijn. Er is namelijk veel informatie beschikbaar. ‘De begrotingen van alle gemeenten zijn te vinden via de website van het ministerie van BZK, de cijfers zijn aangeleverd door het CBS en onderling vergelijkbaar. Maar het blijft een uitdaging om dit te lezen.’

Waar het volgens Teeuw bij begrotingen in essentie om gaat, is de vraag of je als raadslid zicht hebt op waar geld aan wordt uitgegeven, en hoe dat gebeurt. Zo simpel als dit klinkt, is het echter niet. ‘Neem zoiets als leefbaarheid. Wanneer je als raad besluit dat die moet worden vergroot, dan is het lastig daar op te sturen. Want daar gaat de gemeente niet alléén over, daar zijn veel andere partijen voor nodig, de maatschappelijke partners. Dat maakt de resultaten van beleid moeilijk meetbaar, en juist die resultaten zijn nodig om als raad te kunnen controleren of het college heeft gedaan wat de raad hem heeft opgedragen.’

Concreter wordt het als die grote leefbaarheidsambitie wordt teruggebracht tot het niveau van doelen. ‘Een grotere verkeersveiligheid, bijvoorbeeld, is goed te formuleren en er is gemakkelijk daar geld aan te hangen.’ Dáár weer onder hangen de prestaties die zijn behaald om een bepaald doel te realiseren: het aantal paspoorten dat is verstrekt, het aantal keren dat onderhoud aan een weg is gepleegd.

Om een begroting te kunnen lezen, moet je bijna afgestudeerd econoom zijn

Ambities

Die ‘doelenboom’, zoals Teeuw die noemt, is nog niet overal even goed georganiseerd. De ambities zijn in de begroting weliswaar over het algemeen goed geformuleerd, maar waar het geld aan wordt uitgegeven blijft onduidelijk. Eigenlijk, zegt Teeuw, zouden college, raad en ambtenaren vooraf met elkaar in gesprek moeten gaan over de ambities: wat willen we, en wat gaan we daarvoor doen? ‘Dat begint bij het collegeprogramma, dat moet je gaan vertalen in de begroting.’

Teeuw is voorzitter van de lokale rekenkamers van Wageningen en Arnhem. In die laatste gemeente staat de programmabegroting op het onderzoeksprogramma voor het komend jaar. Die wordt, zo staat op de website van de Arnhemse rekenkamer, steeds dikker – maar wérkt ze ook? Is de begroting het geëigende instrument voor de raad om geld beschikbaar te stellen om doelen te bereiken en prestaties te leveren?

Mogen raadsleden er niet gewoon op vertrouwen dat wat zij in de begroting vastleggen, ook door het college wordt uitgevoerd?

‘Ja, en colleges doen ook echt wel hun best. In Roerdalen bijvoorbeeld begint het proces van het maken van de jaarrekening met de inhoud: ‘wat hebben we gedaan’, en niet bij het geld – al moet het wel kloppen, natuurlijk. En de dienst Maatschappelijke Ontwikkelingen  van Eindhoven had vroeger de goede gewoonte om op 2 januari al op één A3-vel te melden wat er in het jaar dat net was afgelopen, was gepresteerd. Dat werkte fantastisch, ook voor de raad.’

Je moet de raad ook niet willen belasten met details en cijfers achter de komma, vindt Teeuw. ‘Als je de tien belangrijkste dingen op papier zet, ben je al een heel eind. Raadsleden willen weten of is gedaan wat is afgesproken, zij moeten sturen op inhoud, niet op cijfers. De focus bij begrotingen ligt echt te zwaar op de cijfers. Om een begroting te kunnen lezen, moet je bijna afgestudeerd econoom zijn. Het kan simpeler.’

Elk hoofd financiën bij een gemeente zou zich volgens Teeuw moeten afvragen: hoe presenteer ik mijn informatie zodanig dat de raad ook echt kan kiezen?

Schrikken

Meestal zijn ambtenaren al blij als een raad een begroting heeft vastgesteld, in de praktijk gaan ze dan weer over tot de orde van de dag. ‘Te weinig stelt de organisatie zich de vraag: wat is de bedoeling van de raad eigenlijk? Wat vindt de raad belangrijk, en hoe maak ik het voor de raad makkelijker om te kiezen waar geld heen kan en wat dat voor ander beleid betekent? Het gaat erom dat je aangeeft hoe beleidsdoelen gehaald kunnen worden. Vaak schrikken raadsleden als ze merken dat iets met mínder geld gerealiseerd kan worden dan ze dachten.’

Politieke prioriteiten

De politieke prioriteiten komen in een begroting volgens Teeuw nu nog onvoldoende terug. Opmerkelijk, voor het belangrijkste sturingsmiddel van de politiek. Daar zouden colleges en ambtenaren ook meer rekening mee moeten houden. ‘Het aantal raadsvragen over een bepaald onderwerp is bijvoorbeeld een indicator voor wat de raad belangrijk vindt, of de verkiezingsprogramma’s.’

Teeuw heeft een concreet advies voor raadsleden die met de begroting controle willen houden op het beleid. ‘Maak je beleidsinhoudelijke keuzes al bij de behandeling van de voorjaarsnota, die is bepalend voor wat er in de begroting komt, dat is het moment om te sturen. Als je wacht tot de begroting in de raad komt, ben je te laat.’