Nummer 20, 15 december 2017
Auteur: Marten Muskee | Beeld: © Siebe Swart/HH
Energietransitie, klimaatadaptatie en verstedelijking leggen grote druk op de beperkte ruimte. Tegelijkertijd verliest de Nederlandse delta haar natuurlijke veerkracht. Daarom moet de rijksoverheid met nieuw elan en een nieuw, groot verhaal, vergelijkbaar met dat van de Deltawerken, de regie nemen. Daarvoor zijn nieuwe verhoudingen tussen de overheden nodig, betoogt Han Meyer, hoogleraar stedenbouwkunde aan de TU Delft.
Han Meyer, auteur van het boek De staat van de delta, roept samen met veertig andere experts Kajsa Ollongren, de nieuwe minister van BZK (waaronder ruimte tegenwoordig valt) op om de grote verbouwing waar Nederland voor staat voortvarend op te pakken. Hij pleit voor de realisering van een samenhangend groenblauw raamwerk van deltanatuur over het gehele land. Deze ruimtelijke structuur geldt als de kern die, naast het klimaatbestendig maken van de delta, richting geeft aan stedelijke groei, verduurzaming in de landbouw en de energietransitie. Al die opgaven hebben grote gevolgen voor Nederland als geheel. Ze dienen dan ook in samenhang opgepakt te worden en dat vereist centrale regie.
Juist de nationale overheid heeft niet meer het monopolie op de ruimtelijke inrichting van het land, zo blijkt uit De staat van de delta waarin Meyer de samenhang onderzocht tussen waterbouw, stedenbouw en natievorming. ‘Sinds mensenheugenis bestaat de neiging om vraagstukken als het water, de druk op de ruimte in de Randstad, de mobiliteit en nu de energietransitie en circulaire economie als aparte sectorale vraagstukken te bekijken. Ze gelden echter als één groot vraagstuk van de ruimtelijke transformatie van heel Nederland. Voor allerlei dossiers zijn grootse plannen, zonder dat bedacht wordt hoe die plannen samen weleens iets meer zouden kunnen betekenen.’
Ingrijpen is nodig
De claim op de beperkte ruimte is groot. Naast de grote behoefte aan extra nieuwbouwwoningen in de Randstad is in het kader van de energietransitie ruimte nodig voor zonnepanelen en windturbines. Verder zijn er nieuwe voorspellingen ten aanzien van het klimaat, die wijzen op een nog extremere stijging van de zeespiegel en van piekafvoeren door de rivieren. Om hier veilig en prettig te blijven wonen, zijn dan ook diverse ingrepen nodig. Op het gebied van mobiliteit gaat ook van alles gebeuren. Meyer verwijst naar de komst van elektrische en zelfrijdende auto’s waarvan we de gevolgen nog niet overzien. ‘Op alle dossiers bestaat grote onzekerheid en om die te koppelen is een holistische visie nodig, anders zitten we elkaar hopeloos in de weg.’
Op alle dossiers bestaat grote onzekerheid
Met de aanname dat Meyer dan wel blij zal zijn met het plan van vier elektriciteits- en gasnetbeheerders voor stroomeilanden ver uit de kust, geeft hij in zijn antwoord de kern weer van waar zijn verhaal om draait. ‘Een aardig idee, jammer dat het alleen vanuit het energievraagstuk benaderd wordt.’ Meyer vraagt zich allereerst af waarom dit niet in het Rotterdamse havengebied wordt gerealiseerd. Dat is namelijk een van de meest urgente gebieden waar de energietransitie enorme ruimtelijke gevolgen gaat hebben. 60 procent van het Rotterdamse havengebied wordt bezet door functies die te maken hebben met overslag, opslag of verwerking van fossiele brandstoffen. ‘Als schone energie onze belangrijkste brandstof wordt, dan weet ik niet waarom je per se een nieuw eiland in de Noordzee moet maken. Gebruik de vrijkomende ruimte in het havengebied, wellicht in combinatie met die groenblauwe structuur. En als het dan toch een eiland moet zijn, waarom dan niet vlak onder de kust zodat zo’n eiland als zandmotor bijdraagt aan een duurzame verdediging van het Nederlandse kustlandschap?’
Uit Meyers boek wordt duidelijk dat de rijksoverheid met name in de naoorlogse decennia hoofdrolspeler was op een aantal terreinen die tegelijkertijd ook met elkaar verbonden werden. Dat werd gedragen door het gemeenschappelijk verhaal van de modernisering van Nederland in zowel economische zin als dat het veiliger moest worden. De ruimtelijke ontwikkeling moest zodanig plaatsvinden dat er sprake was van een gelijkwaardige spreiding van verstedelijking en economische ontwikkeling.
Volgens de hoogleraar vragen ook de huidige ontwikkelingen om verbinding. Dat is mogelijk als we weer beschikken over een groot verhaal. De kern van zo’n verhaal vormt een nieuwe balans tussen datgene wat de nationale overheid regelt en dat wat aan lokale overheden en private initiatieven kan worden overgelaten. ‘We komen van een groot verhaal waarin het Rijk het initiatief op alle fronten nam. Bij de aanleg van de Deltawerken werd gepleit voor nauwe betrokkenheid van lokale organisaties omdat die over specifieke expertise beschikten en Rijkswaterstaat niet. De Tweede Kamer stelde toen uitdrukkelijk dat niet te doen omdat het niet om Zeeuwse, maar om nationale belangen ging.’
Soortgelijke discussies betroffen de ruimtelijke ordening en de wijze waarop woningbouwcontingenten verdeeld werden over de steden als een soort centraal geleid directief. Nu liggen er nieuwe grote vraagstukken op tafel. Meyer pleit daarbij voor nieuwe verhoudingen tussen de overheden. ‘Tegenwoordig bestaat een veel grotere behoefte en drang om zelf meer invloed uit te oefenen op de eigen omgeving. Prima, naar dat moet niet doorslaan want we zitten in een delta en die vormt een samenhangend systeem. Rijkswaterstaat is eind achttiende eeuw opgericht omdat het land met al die lokale besturen niet verder kwam.’
Planologische Kernbeslissing
Tijdens de uitvoering van het programma Ruimte voor de Rivier is onder de oude Wet op de ruimtelijke ordening voor het laatst gebruikgemaakt van de Planologische Kernbeslissing (PKB). Onder die PKB was nog sprake van centrale regie die paste binnen het oude centralistisch gedachtegoed. Interessant daarbij is volgens Meyer dat de wijze waarop de PKB werd toegepast, veel ruimte en flexibiliteit overliet voor de medeoverheden. Hoofdzaak was het versterken van de doorstroming en bergingscapaciteit van de rivieren en tegelijkertijd de ecologische kwaliteiten te verbeteren. Daar stelde het Rijk algemene kaders voor, maar op lokaal niveau kwam men per geval met lokale besturen en betrokkenen tot specifieke oplossingen.
Dat was volgens Meyer het moment om een nieuw bestuursmodel te ontwikkelen. ‘De PKB is helaas afgeschaft onder de in 2008 van kracht geworden Wet ruimtelijke ordening. Nu staan we voor de invoering van de Omgevingswet die in een Nationale Omgevingsvisie voorziet. Maar zoiets als een PKB zit daar niet meer in en dat is doodzonde. Die bood namelijk de mogelijkheid om tot een nieuwe balans te komen tussen algemene regie voor het grote geheel en een grote mate aan flexibiliteit voor individuele projecten op lokaal schaalniveau.’
Geen overkoepelende partij
In de zuidwestelijke delta, het IJsselmeergebied en de veengebieden spelen diverse problemen met een nationale uitstraling. De aanpak daarvan onder ‘een soort van PKB’, noemt Meyer noodzakelijk. Het gaat om vraagstukken die zowel in onderlinge als in gemeenschappelijke samenhang moeten worden opgepakt. Uit ontwerpstudies blijkt dat het mogelijk is in deze drie gebieden de maatschappelijke opgaven integraal door te voeren. Zo hebben TU Delft, Erasmus Universiteit Rotterdam en Wageningen University & Research een aanzet gedaan tot de ontwikkeling van een ruimtelijk raamwerk in de zuidwestelijke delta, dat antwoord biedt op het overstromingsvraagstuk en op verdere ruimtelijke en economische ontwikkeling. ‘Probleem is dat er drie provincies over gaan en Vlaanderen, zij komen er met elkaar niet uit. Er is geen overkoepelende partij die de regie neemt. De provincie Zeeland heeft te weinig bestuurskracht en financiële middelen.’
Zeeland heeft te weinig bestuurskracht
Na een jarenlange strijd gaan de Haringvlietsluizen schoorvoetend op een kier open. Die strijd werd onder meer gevoerd met een grote groep agrariërs die gehecht is aan hun zoetwatervoorziening. Zij zien iedere vorm van verzilting als aanval op hun economische bestaanszekerheid. Meyer wijst erop dat ook de verduurzaming van de landbouw een essentieel onderdeel vormt voor een veerkrachtige delta. En ook daar is een nationale visie voor nodig. ‘Om de delta gezond te houden, ontkomen we in sommige gebieden niet aan verzilting. Tevens moeten we eraan wennen dat we minder draineren in drassige veengebieden, als we de voortgaande bodemdaling willen stoppen.’
Getroffen boeren moeten dan overschakelen op andere vormen van landbouw geschikt voor verzilting of in hun eigen zoetwater voorzien. ‘Als verzilting de oplossing vormt voor een groeiend maatschappelijk probleem, dan kan het toch niet zo zijn dat voor een aantal agrariërs de zoetwatervoorziening uit collectieve middelen betaald blijft worden? Te veel partijen blijven vastgeroest denken in het nu, terwijl we met de delta vooruit moeten. Daarvoor zijn allerlei oplossingen mogelijk en daarom is overkoepelende regie nodig. Dat is een mooie taak voor onze nieuwe minister van BZK.’
Dordrecht
Meyer erkent dat overheden al samenwerken. Het gaat hem daarbij niet zozeer om de discussie over de juiste schaalgrootte van die samenwerkingsverbanden, als wel dat het niet op alle schalen gebeurt. Dordrecht is exemplarisch. De gemeente ligt op een centraal splitsingspunt van waterwegen in de delta en zag om zich heen allerlei initiatieven ontstaan waar ze niet op aangesloten was. Zo heeft de provincie Zuid-Holland het idee om tot een stelsel van groenblauwe structuren te komen. Rotterdam, het havenbedrijf en het Wereldnatuurfonds hebben een plan ontwikkeld voor de rivier als getijdenpark. Verder heeft een aantal clubs zich verenigd om het Haringvliet en het Hollandsch Diep te verduurzamen. ‘Drie initiatieven die potentieel betrekking op hebben op Dordrecht, maar de gemeente kwam niet voor in het verhaal. Die heeft toen zelf alle partijen uitgenodigd om de initiatieven te verbinden tot een gemeenschappelijk verhaal.’
De hoogleraar stelt dat het nemen van regie momenteel afhankelijk is van enkele enthousiaste en visionaire figuren. ‘Dat is te dun. Er is veel goede wil, maar geen gemeenschappelijk kader met procedures. Het gaat om afstemming van veel zaken tegelijk. Dordrecht ligt aan de periferie van drie provincies en geldt nergens als centraal aandachtsgebied. Tegelijkertijd ligt het in het centrum van het deltavraagstuk. Dat laat zien dat niet zonder meer allerlei oude rijkstaken naar de provincies overgeheveld kunnen worden. Vraagstukken die provinciegrensoverschrijdend zijn, hebben kaders nodig.’
Onduidelijk
De Nationale Omgevingsvisie is vooralsnog te onduidelijk, vindt Meyer. Uit discussies met stedenbouwkundigen en planologen komen twee zaken naar voren: of de Omgevingsvisie biedt in het slechtste geval heel veel flexibiliteit, of die sorteert in het beste geval duidelijke verhoudingen tussen de overheden. Dat laatste hoeft wat betreft Meyer niet gepaard te gaan met de ruimtelijke ordeningsdirectieven van het Rijk zoals in de jaren zestig en zeventig. Om de delta gezond te houden zijn echter scherpere regels en een strakker format nodig. ‘De PKB zette de beweging in gang om tot een nieuwe balans tussen centrale regie en lokale specifieke oplossingen te komen. Die beweging is in één keer afgekapt. Ik roep de mensen die met de Omgevingswet en Nationale Omgevingsvisie bezig zijn op om hiervoor alsnog een instrument te introduceren.’