Scherp op standaardisatie

De omgevingsplanzaken zijn in Heerlen inmiddels overgedragen naar de lijnorganisatie en liggen in handen van het cluster Ruimtelijke Ordening. Dit bestaat uit 4 planjuristen (waaronder Hettie), 2 planmakers (waaronder Bas), 1 GIS-medewerker en een strategisch beleidsmedewerker. Deze laatste zorgt voor de afstemming met andere organisatieonderdelen, en wanneer nodig haken er specialisten aan. De gemeente werkt bewust stap voor stap. Waarbij allereerst de focus ligt op de planstructuur, met een weldoordacht casco. Hettie: ‘Het is voor ons nu het belangrijkste om de basis op orde te hebben. Wij willen eerst het casco opgebouwd hebben én ermee gewerkt hebben, zodat we weten of het ook in de praktijk werkt. Voor we met de verordeningen, bruidsschat en vergunningen en dergelijke aan de slag gaan.’  

Het is voor ons nu het belangrijkste om de basis op orde te hebben. Wij willen eerst het casco opgebouwd hebben én ermee gewerkt hebben, zodat we weten of het ook in de praktijk werkt.

Standaardisatie was voor Heerlen extra belangrijk, omdat initiatieven die afwijken van het plan regelmatig door externe bureaus behandeld worden. Hettie: ‘Zonder een vaste structuur leek het ons onwerkbaar om al die externe input samen te voegen in 1 plan. Maar ook met het oog op beheer in de toekomst wilden we graag standaardiseren. We wilden bijvoorbeeld voorkomen dat we straks ontzettend veel activiteiten hebben die in basis allemaal hetzelfde regelen, maar net op een andere wijze.’ De aanpak is in beginsel beleidsneutraal, maar niet regelneutraal. Bas legt uit: ‘We zijn tevreden met dat wat we al geregeld hadden, dus in principe willen we daaraan vasthouden. En bovendien maakt een beleidsneutrale aanpak het makkelijker om de winkel ondertussen open te houden. Maar we passen wel aan wat volgens de Omgevingswet echt anders moet. Zo hebben we in de geest van de wet bouw- en gebruiksregels opgesplitst.’

Zonder een vaste structuur leek het ons onwerkbaar om al die externe input samen te voegen in 1 plan. Maar ook met het oog op beheer in de toekomst wilden we graag standaardiseren.

Casco: dynamisch document met veel hoofdstukken

Inmiddels is het bovengenoemde casco op hoofdlijnen (hoofdstukniveau) vastgesteld, inclusief toelichting. Een dynamisch document dat via kleinere bouwstenen steeds verder gevuld wordt, over 3 sporen: de transitieopgave, de initiatieven en de thematische wijzigingen. De gemeente koos bewust voor relatief veel hoofdstukken, ter voorkoming van issues met (her)nummering.

Hettie verduidelijkt: ‘Het omgevingsplan is opgebouwd uit hoofdstukken, waaronder artikelen hangen waarin je activiteiten regelt. Maar zodra je een activiteit, oftewel een artikel, verwijdert of toevoegt, dan verandert automatisch de nummering van de andere artikelen. Dit is een complicerende factor, als je het ons vraagt. Ook voor handhaving. Als zij een activiteit zien die in strijd is met het omgevingsplan en verwijzen naar, bijvoorbeeld, artikel 6.10, dan kan dit na een wijziging van onze kant opeens artikel 6.11 of 6.09 worden. Dit doornummeren vindt natuurlijk alleen plaats binnen hoofdstukken, dus door veel hoofdstukken te gebruiken kaderen we dit zoveel mogelijk af. En blijft het ‘hernummeringsissue’ te overzien.’

De gemeente maakt direct gebruik van STOP/TPOD. Bas: ‘Dit voorkomt later dubbele handelingen met betrekking tot het opnemen van TAM-IMRO plannen in het omgevingsplan. En dit zorgt ervoor dat we meteen kennis en ervaring opdoen in het toepassen van de nieuwe standaarden en software.'  

Grip op de voorkant met een Handboek en een Plan van Eisen

‘We proberen zoveel mogelijk grip aan de voorkant te houden’, vervolgt Bas. ‘Dit klinkt misschien star, maar ik denk dat het op de langere termijn positief uitwerkt om eerst met elkaar de spelregels af te spreken en te zorgen dat we ons daar ook aan houden. Wij geven hier de voorzet voor, wij moeten het plan immers maken en verdedigen. Waarbij ik wel wil benadrukken dat we initiatieven graag mogelijk maken en breed meedenken! Maar dus wel binnen kaders.’

En die kaders zijn opgenomen in het Handboek Omgevingsplan Heerlen. Bas: ‘Dit handboek beschrijft een aantal punten’, vervolgt Bas. ‘De opbouw en structuur van het omgevingsplan, het casco dus, en het proces van omgevingsplanwijzigingen. Maar ook regels over AVG bijvoorbeeld.’ Naast dit handboek geeft de gemeente ook een Plan van Eisen mee aan externen. Hettie: ‘We geven aan de start duidelijk aan wat we nodig hebben, zodat een extern bureau niet opeens iets over de brug gooit. BOPA’s worden ook altijd door ons getoetst. Een planjurist kijkt of alles goed beschreven is, aan alles is gedacht, en een planmaker kijkt mee hoe we alles straks gaan regelen in het omgevingsplan.’

Uitgangspunt is echt toewerken naar een eenduidige planvorming. Bas: ‘Op termijn willen we de BOPA’s periodiek als een soort veegplan in procedure brengen en in het omgevingsplan laten landen. En het scheelt enorm veel tijd en energie als we dat dan zoveel mogelijk een-op-een kunnen doen, zonder veel te hoeven sleutelen. Dit sluit ook het risico op misinterpretatie uit.’  

Op termijn willen we de BOPA’s periodiek als een soort veegplan in het omgevingsplan laten landen. En het scheelt enorm veel tijd en energie als we dat dan zoveel mogelijk een-op-een kunnen doen, zonder veel te hoeven sleutelen. Dit sluit ook het risico op misinterpretatie uit.

Zoveel mogelijk dezelfde taal spreken

Bas: ‘Vanaf het moment dat we straks een eerste grote wijziging hebben gedaan op de landelijke voorzieningen (LV), dan is dat ons nieuwste casco. We geven van tevoren duidelijk aan: dit is de reikwijdte, dit zijn de activiteiten waaruit je kunt kiezen. En komt de initiatiefnemer er hiermee niet uit, dan kan deze persoon ons contacten en gaan we met het hele team aan tafel om tot een oplossing te komen. Of we voegen een activiteit toe aan het casco, voor soortgelijke gevallen in de toekomst.’ Hettie: ‘Niemand van ons gaat op eigen houtje iets nieuws verzinnen. Dit doen we altijd in samenspraak, zodat iedereen weet waarom we een bepaalde keuze maken en welke gevolgen dit heeft.’ Bas: ‘Zo houden we met elkaar de regie, wisselen we kennis uit en blijven we dezelfde taal spreken.’

Niemand van ons gaat op eigen houtje iets nieuws verzinnen. Dit doen we altijd in samenspraak, zodat iedereen weet waarom we een bepaalde keuze maken en welke gevolgen dit heeft. Zo houden we met elkaar de regie, wisselen we kennis uit en blijven we dezelfde taal spreken.

De gemeente kiest er ook letterlijk voor om zoveel mogelijk dezelfde taal te spreken door zoveel mogelijk dezelfde terminologie te kiezen. Bas: ‘Met bestemmingsplannen waren we al consequent in benamingen en ook bij het Omgevingsplan kiezen we heel bewust voor 1 term. En voor de herkenbaarheid voor iedereen, dus bij voorkeur de term die we al gebruikten in de omgevingsplannen. Dus niet de ene keer detailhandel, de andere keer winkel.’

Waarbij Hettie opmerkt dat dit ook duidelijkheid biedt voor initiatiefnemers en andere belanghebbenden. ‘Die weten dan: we krijgen straks te maken met deze regelingen. Ter verduidelijking: bij een afwijking van het omgevingsplan wordt een motivering geschreven waarom we toch meewerken aan dit initiatief. Stel dat het gaat om zorgwoningen. Deze kunnen voor het omgevingsplan een maatschappelijke insteek hebben, maar ook een wooninsteek. Dat is op dit moment niet zo spannend, maar als we het straks opnemen in het omgevingsplan, dan kan het ruimtelijk verschil maken of het onder een woonactiviteit of maatschappelijke activiteit valt. En door dit nu al in de motivering te benoemen, komt de initiatiefnemer, maar ook andere belanghebbenden, niet voor verrassingen te staan.’

Grootste uitdaging: parallelle wijzigingen

De gemeente is nog wel zoekend hoe parallelle wijzigingen op te pakken. Heerlen denkt afzonderlijke procedures ook afzonderlijk in besluitvorming te brengen. Bas: ‘Techniek zou niet leidend moeten zijn, maar ja, sommigen dingen kunnen gewoon niet. Er kan de komende jaren 1 keer per dag een planwijziging gepubliceerd worden. Daarom wilden we in eerste instantie alle wijzigingen samenvoegen, dus ze als 1 besluit aan de raad voorleggen.’  

‘Maar daar kwamen we van terug. Want stel dat op 1 van die besluiten een zienswijzeprocedure volgt. Dan lopen door de samenvoegingen ook de andere besluiten vertraging op. Dus we denken aan 3 aparte procedures, zodat besluiten niet meer op elkaar doorwerken. En worden ze allemaal goedgekeurd in 1 raadsvergadering, dan moeten we ze opeenvolgend publiceren, dat is niet anders. Wij denken nu dat dit goed werkt. Maar heeft een andere gemeente een beter idee, laat het ons dan vooral horen. We leren steeds meer hierover, verfijnen het proces steeds verder en adviseren hier het bestuur over.  ’  

Sowieso werkt de gemeente niet met oogkleppen op. Ze blijft de ogen openhouden voor slimmigheden uit den lande. Hettie: ‘Zo zijn wij absoluut gecharmeerd van een handigheidje van de gemeente Amsterdam. Die toont al hun regels via Regels op de Kaart door ze te koppelen aan een locatie waar niets gebeurt. Namelijk ergens midden op het IJmeer. Slim, want juridische regels gaan pas werken als je ze koppelt aan een locatie en zo kunnen ze al hun regels laten zien.’ En hieraan linkt ook het advies dat zowel Bas als Hettie graag meegeeft aan andere gemeenten: ‘Het is voor de regie belangrijk om goed na te denken over je eigen werkwijze en structuur en daaraan vast te houden, maar blijf ook kijken naar hoe anderen het doen. We kunnen allemaal van elkaar leren. Blijf daar dus voor openstaan en wees bereid je keuzes te heroverwegen.’