VNG Magazine nummer 9, 24 mei 2019

Besturen is mensenwerk. Dit congresthema is voor velerlei uitleg vatbaar. In vergoelijkende zin om aan te geven dat fouten maken erbij hoort en dat aan publieke prestaties weliswaar hoge eisen mogen worden gesteld, maar dat onfeilbaarheid niet de norm is. Besturen is ook mensenwerk in de zin van een ambacht: ervaring en praktische vaardigheden maken het verschil wanneer complexe beslissingen voorliggen, de tijdsdruk hoog is en informatie onvolledig. Politiek is al helemaal mensenwerk: mensen maken meerderheden. Maar wie bestuurt er eigenlijk, waar ligt de beslissingsmacht in de huidige politieke praktijken?

Analyseren hoe de publieke bemanning – bestuurders en volksvertegenwoordigers – omgaat met macht is geen dagelijks werk van de gemiddelde bestuurder. Gelukkig zijn er andere organen zoals de Raad van State en recent ook de Staatscommissie parlementair stelsel, die deze taak op zich namen. Zij analyseerden wat zich dagelijks manifesteert. Wat opvalt is dat beide clubs tot dezelfde conclusie komen: zij zien een verplaatsing van de politiek. De staatscommissie neemt waar dat de macht zich verplaatst van het parlement naar het kabinet: partijen zijn meer gericht op regeren dan op vertegenwoordigen. Het regeerakkoord disciplineert, de Tweede Kamer ervaart minder vrijheid om deze afspraken te controleren.

De raad is pas aan zet wanneer er regels of geld aan te pas komen

Dat is niet de enige ontwikkeling. De Raad van State stelt vast dat het in een gefragmenteerd politiek landschap niet eenvoudig is om draagvlak te organiseren voor duidelijke en bestendige wetgeving. Het antwoord daarop is bestuurlijke bondjes sluiten met gelijkgestemden in de maatschappij zonder wie besturen in een netwerksamenleving bij voorbaat kansloos is: besturen met akkoorden. Het belang van afspraken met wisselende geledingen uit de samenleving neemt toe, akkoorden nemen de plaats in van besturen met wetten en budgetten.

Het sluiten van akkoorden blijkt een probaat middel van het kabinet, of het nu klimaattafels, regiodeals of een eenzaamheidspact is, om meters te maken en draagvlak te organiseren. De Tweede Kamer komt pas langszij wanneer uit een akkoord wetgeving of een financieel effect volgt. De besluitvorming verplaatst zich daardoor deels naar maatschappelijke partijen die een domeinbelang of sector vertegenwoordigen. Zo verplaatst de macht zich niet alleen van de volksvertegenwoordiging naar het kabinet, maar ook van de volksvertegenwoordiging naar de samenleving. 

Decentraal is dit niet anders: het zijn colleges die afspraken maken met het onderwijs, de zorg, bedrijven en inwoners om daarmee in wensen, noden en behoeften van inwoners te voorzien. De gemeenteraad is pas aan zet wanneer er regels of geld aan te pas komen. Ook dit betekent een verplaatsing van de politiek.

Of deze ontwikkeling ongewenst is, of zelfs afbreuk doet aan het democratisch bestel, is voer voor staatscommissies en hoge colleges. Voor de praktijk van alle dag geldt dat besturen met akkoorden een middel is om meters te makken. En voor gemeenteraden: deal with it.

Kirsten Veldhuijzen is strategisch onderzoeker bestuurlijke en financiële verhoudingen bij de Algemene Rekenkamer: @kirstenregine