Nummer 6, 2017

Auteur: Marten Muskee

Waar andere gemeenten in deze periode hun voorjaarsnota vaststellen, doet Hoogeveen dat nu al met de eigenlijke begroting. Nog vóór de meicirculaire worden de plannen en de bijbehorende middelen voor volgend jaar vastgesteld. Dat levert het bestuur en de organisatie volgens voormalig wethouder Anno Wietze Hiemstra (CDA) niet alleen een enorme tijdsbesparing op, maar ook transparantie en betere sturing.

Anno Wietze Hiemstra – bij het verschijnen van dit nummer is hij inmiddels waarnemend burgemeester in Appingedam – en concerncontroller Marthijn van de Wetering, vertellen dat Hoogeveen in het najaar, wanneer andere gemeenten hun begroting vaststellen, met een begrotingswijziging komt waarin de resultaten van de meicirculaire zijn verwerkt. De september- en decembercirculaire worden voor kennisgeving aangenomen.

Processen

In de voorjaarsnota zijn normaliter de kaders opgenomen voor het beleid en de plannen voor de komende jaren. Op basis daarvan stelt het college in de zomerperiode de begroting op die vervolgens in het najaar aan de raad wordt aangeboden. Hiemstra: ‘De processen voor het opstellen van de voorjaarsnota en de begroting gingen steeds meer op elkaar lijken. Waarom zou je twee keer hetzelfde werk doen? Als je in het voorjaar de begroting vaststelt, kun je de rest van het jaar gewoon aan het werk en hoef je geen tijd aan procedurele zaken te besteden.’

Volgens de wethouder helpt het bij het plannen van toekomstige investeringen om de begroting naar het voorjaar te trekken. Dat levert eerder duidelijkheid op omdat men al weet wat er in het jaar daarop gaat gebeuren. Daarnaast kan het bestuur meteen een inhoudelijke discussie over het geld voeren. Het enige wat er in het najaar nog gebeurt, is de vaststelling van de begrotingswijziging. Die stond vorig jaar letterlijk op één A4’tje. Volgens Hiemstra is die wijziging puur technisch financieel, maar nodig omdat de meicirculaire die het financiële kader wat kan veranderen, niet is verwerkt in de begroting.

‘We vullen de begroting en discussie daarover in het voorjaar in een korte periode in. In juni wordt de begroting vastgesteld en die gaat voor 15 november samen met de begrotingswijziging naar de provincie’, licht Hiemstra het proces toe. De nieuwe werkwijze scheelt de gemeente veel vergaderingen, veel voorbereiding, veel papierwerk en de uitkomst is hetzelfde.

Waarom zou je twee keer hetzelfde werk doen?

Dubbeling

Van de Wetering noemt de voorjaarsnota en begroting letterlijk een dubbeling. ‘Om het goed te doen bij de voorjaarsnota moesten we die al steeds meer uitwerken om vragen op dat moment te beantwoorden. Het verschil bestond eigenlijk alleen nog uit een aantal financieel wettelijke verplichtingen en paragrafen. Dus besloten we die er maar gelijk bij te doen en waren we klaar.’ Daardoor kan intern een hele cyclus worden weggestreept en kunnen een heleboel medewerkers andere dingen gaan doen. ‘Het legt in het voorjaar wel de nodige druk op het financiële deel van de organisatie om eerst de jaarrekening en dan een complete begroting af te ronden, maar het biedt in de tweede helft van het jaar meer ruimte voor ontwikkeling.’  

Als de meicirculaire heel erg tegenvalt, maakt Hoogeveen een verfijningsslag via de begrotingswijziging in het najaar. In de reguliere werkwijze nemen gemeenten de tegenvaller op in de begroting en hebben daarvoor vaak in september een moment gepland staan. Hoogeveen zou in september een extra bijeenkomst moeten organiseren om daarover te praten. Van de Wetering: ‘Wij  nemen het risico voor lief, je moet een beetje aanvoelen wat er gaat gebeuren in Den Haag. Het gaat om het fingerspitzengefühl en het tonen van een beetje lef.’

Volgens de controller doet Hoogeveen vooral iets met de meicirculaire omdat die uiteindelijk in de begroting moet komen. ‘Je kunt heel paniekerig reageren wanneer de septembercirculaire twee miljoen euro tegenvalt en op allerlei zaken bezuinigen in de winterperiode. Vervolgens valt de meicirculaire weer twee miljoen euro mee, heb je al die bezuinigen voor niets gedaan én veel reuring veroorzaakt. Hoogeveen acteert steeds minder op dat soort incidenten.’

Scrumsessies

Om te voorkomen dat de meicirculaire voor onaangename verrassingen zorgt, werkt Hoogeveen met een aanname van de verwachte middelen met daarbij een bandbreedte van vijf ton. De begroting wordt niet dichtgepland. Wanneer de meicirculaire meer dan vijf ton tegenvalt, wordt dat gerepareerd in de begrotingswijziging. Hiemstra: ‘We doen de algemene beschouwingen ook in het voorjaar en dat gebeurt allemaal redelijk lichtvoetig. We presenteren de begroting met daarna een technische mondelinge vragenronde waarbij de wethouder en controller de raadsvragen afdoen. Enkele weken daarna is de debatronde van de raad, waarna het college reageert en dan besluit de raad de begroting vast te stellen of met een wijzigingsvoorstel te komen.’

Volgens de wethouder scheelt dit heel veel tijd en dat is een voordeel voor zowel de raad als de organisatie. Maar ook binnen het college is minder beraadslaging nodig. De collegeleden houden scrumsessies over de begroting. Dit is een werkmethode waarbij multidisciplinaire teams in korte sprints op een flexibele manier producten opleveren of een doel bereiken. ‘We hebben tien programma’s, twee per portefeuillehouder, en de bestuurder en enkele ambtenaren scrummen per programma wat de belangrijke speerpunten voor 2018 en volgende jaren zijn. Het programmateam werkt dat in dezelfde week uit. Zo zetten we in principe een hele begroting in één week in elkaar.’

Naast tijdsbesparing wordt het beleid ook minder hapsnap. Ook Hoogeveen komt uit een crisissituatie waarbij de gemeente elke keer met nieuwe cijfers werd geconfronteerd in de circulaires. ‘We werden gek van al die circulaires. Voor ons is van belang te weten wat we zelf willen, rust te creëren in het proces en zelf voldoende regie en sturing weten te organiseren. Dan kan het ene jaar misschien wat tegenvallen, maar dat vangen we wel op en we corrigeren het later.’

Alles wat op 1 april niet is ingediend aan plannen of verzoeken om geld doet niet meer mee en komt niet eerder aan bod dan volgend jaar bij de volgende scrumsessies. ‘Dat dwingt ons goed na te denken over wat we willen en met goede inhoudelijke plannen te komen. Je komt niet meer weg met alleen de opmerking volgend jaar 50.000 euro nodig te hebben voor dit of dat.’

Voor de raad is het nog wennen

VVD-fractievoorzitter Mark Strolenberg staat op zich positief tegenover de nieuwe manier van begroten, maar de gemeenteraad moet er wel aan wennen. Voorheen kon de raad bij de voorjaarsnota discussiëren over het beleid en het college met een opdracht op pad sturen. ‘We konden meer peilen op ideeënniveau zonder meteen concreet te worden, maar het college wel een bepaalde richting op sturen. Nu moeten wij het anders organiseren als we iets willen en eerder acteren.’ 

Lastiger

Tegelijkertijd wordt het volgens Strolenberg lastiger om actuele ontwikkelingen in het najaar te betrekken. Door in het voorjaar de begroting al vast te stellen, is dat voor de raad ingewikkelder. Bovendien vergt het voor een raadsfractie veel deskundigheid om te sturen in een begrotingswijziging in het najaar. ‘Vorig jaar ging het alleen om kleine cijfermatige wijzigingen, maar stel dat je een andere politieke koers wilt varen door bijvoorbeeld de bouw van een school naar voren te halen. Dat heeft invloed op de begroting en het is lastig om dat door te rekenen terwijl je de discussie in de raad nog niet hebt gevoerd. Een raadsfractie is daar zo veertig uur werk aan kwijt terwijl niet duidelijk is of andere fracties daarin meegaan. Voorheen konden we daarover voor de zomer debatteren en was er meer ruimte voor discussie zonder cijfers achter de komma.’   

De speelruimte voor de gemeenteraad is duidelijk anders dan voorheen en raadsleden moeten die speelruimte leren benutten. De jaarrekening, de voorjaarsnota en de begroting waren de drie momenten om politiek te acteren. Dat is nu beperkt tot twee momenten en dat betekent minder ruimte om de discussie aan te zwengelen.

Wmo-gelden

Strolenberg noemt als voorbeeld de overschotten van de Wmo-gelden die nu terugvloeien naar de algemene reserve. ‘Stel de VVD wil die gelden in een innovatiefonds inzetten, dan moeten we dat nu al concreet roepen om het verwerkt te krijgen. Het is een stuk lastiger om dat tijdens de begrotingsbehandeling zelf in te brengen. Dan moet zo’n verhaal precies kloppen en klaar zijn, anders sneeuwt het onder.’ 

Ondanks het gevoel van een beperktere speelruimte, staat de VVD-fractie vooralsnog achter het initiatief om de begroting anders te organiseren. ‘Wil je experimenteren dan moet je daarvoor ruimte en tijd geven’, aldus Strolenberg. ‘Ik kan nu nog niet zeggen of ik het een goede of slechte manier van begroten vind. Het is lastig om de begroting vast te stellen als je nog niet alle cijfers paraat hebt, maar misschien is dat even wennen.’

De VVD’er ziet wel dat de nieuwe manier van begroten efficiencyvoordelen biedt aan de organisatie. En dat is iets wat iedereen wil: een efficiënte ambtelijke organisatie. ‘In een voorzichtige cultuur wordt alleen maar procesmatig gewerkt.

Wij willen de kosten voor de burger drukken met een smalle organisatie, daar horen dit soort werkwijzen bij. Ook de scrumsessies zijn innovatief. Wij bieden graag de ruimte om te experimenteren en dat vraagt van de raad begrip wanneer er eens iets fout gaat.’

Uniek

Voor zover bekend is de werkwijze van Hoogeveen uniek. Het is de eerste gemeente die met deze nieuwe begrotingscyclus werkt. Hiemstra zou de methode graag willen doorontwikkelen. Hij verwijst naar de mogelijkheid om met een meerjarenbegroting te gaan werken die aan het begin van de collegeperiode wordt opgesteld voor vier jaar. Is dat iets te ambitieus, dan in ieder geval voor twee jaar. ‘Het scherpt je in je keuzes en haalt het vluchtige van sommige onderwerpen af. Zo maak je de lijn nog bestendiger. Wettelijk gezien mag het helaas nog niet, gemeenten zijn verplicht jaarlijks een begroting en jaarrekening op te leveren.’

Als verantwoordelijk wethouder ging Hiemstra in debat met de gemeenteraad over de nieuwe begrotingswerkwijze (zie kader). Die vroeg zich af of raadsleden zo nog wel voldoende betrokken zijn en kunnen sturen op de begroting. Volgens Hiemstra is de nieuwe manier van werken transparanter, bovendien wordt inzichtelijk dat het college expliciete keuzes maakt. ‘Als de meicirculaire tegenvalt en de begroting is al vastgesteld, dan moet het college met een goed verhaal komen hoe dat tekort op te vangen. Dat maakt de keuzes heel expliciet, zeker in vergelijking met een tegenvaller die verpakt in de totale begroting in september wordt aangeboden. In die zin stelt het college zich best kwetsbaar op. Wat mij betreft is de raad nu niet minder betrokken.’