Arno Korsten over bestuurders die hun nek uitsteken

VNG Magazine nummer 10, 15 juni 2018

Auteur: Leo Mudde | Beeld: © ANP/Phil Nijhuis

In profielschetsen voor nieuwe burgemeesters staat nooit dat de kandidaat de grenzen moet opzoeken van zijn bevoegdheden, laat staan eroverheen gaan. Toch zijn er burgemeesters en wethouders die het doen. Pakt het goed uit, dan worden zij ‘moedig’ genoemd. Moed tonen is mooi, maar het moet niet te gek worden. 

Was Lodewijk Asscher moedig, toen hij als onervaren wethouder van Amsterdam de strijd aanging met de door de wol geverfde minister Gerrit Zalm om de beursgang van Schiphol tegen te houden? En was er sprake van bestuurlijke moed toen burgemeester Jos Heijmans van Weert een Syrisch gezin dat op het punt stond het land te worden uitgezet, hielp onderduiken? 
Zij waren in ieder geval bereid de grenzen op te zoeken van wat volgens de mores van het openbaar bestuur passend of normaal was voor hun functie. Van Asscher is ook de uitspraak: ‘Als je bang bent, wordt het niks. Risico’s horen erbij in het vak.’ En Heijmans had gehandeld als mens, niet als burgemeester, zei hij in gesprek met de regionale omroep L1, en overschreed daarbij bewust de grens van wat een burgemeester betaamt: ‘Als je ziet dat mensen door een wet of een regel onder de tram komen, dan moet je van steen zijn om te zeggen “de regel is de regel”.’
Wie niet moedig genoeg is om risico’s te nemen, zal niets in het leven bereiken, zei Muhammad Ali al. Wie kiest voor het openbaar bestuur doet dat om iets voor elkaar te krijgen en zal dus, als de bokser gelijk had, van de gebaande paden af moeten wijken. Mag je dat ‘moedig’ noemen?

Je kunt niet van jezelf zeggen dat je moedig bent geweest

Moed is een min of meer gecalculeerde sprong in het diepe, zegt emeritus hoogleraar bestuurskunde Arno Korsten, auteur van talloze onderzoeken en beschouwingen over het lokaal bestuur. Hij kent voorbeelden van moedige burgemeesters en wethouders en dat zullen er in de toekomst alleen maar meer worden, verwacht hij. ‘Het aantal en de omvang van risicovolle omstandigheden nemen toe. Daardoor wordt niet alleen veel gevraagd van de bekwaamheid van bestuurders, maar zeker ook van hun improvisatievermogen. Er zal vaker sprake zijn van verrassingen en dan is aan de orde hoe een bestuurder zich opstelt. De kansen voor het tonen van moed worden alleen maar groter.’
De toenmalige burgemeester van Enschede, Jan Mans, valt volgens Korsten in de categorie ‘moedige bestuurders’. Hij stond er toen het nodig was, na de vuurwerkramp, en trok de leiding naar zich toe. Het is volgens Korsten opvallend dat het anderen waren die hem moed toedichtten. ‘Dat is kenmerkend voor moed. Je kunt niet van jezelf zeggen dat je moedig bent geweest.’
Misschien dat er daarom in de literatuur zo weinig is terug te vinden over lokaal bestuurders die het lef hadden de grenzen van hun bevoegdheden op te zoeken. Ze zijn er natuurlijk wel, bijvoorbeeld al die burgemeesters die het rijksbeleid negeerden en bed, bad en brood bleven aanbieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers.

Burgemeester Els Boot van Giessenlanden in 2012 vlak voor haar gesprek met minister Gerd Leers over de uitzetting van een asielzoeker


Of burgemeester Els Boot van Giessenlanden die in 2012 door minister Gerd Leers (Immigratie, Integratie en Asiel) op het matje werd geroepen, omdat zij de politie had verboden mee te werken aan de uitzetting van een asielzoeker. Dezelfde Leers die drie jaar eerder als burgemeester van Maastricht nog voorstander was van een ruimhartig beleid ten aanzien van asielzoekers. Als burgemeester stak hij zijn nek uit, zoals toen hij hard optrad tegen de wiettelers in woonwagenkamp Vinkenslag maar tegelijkertijd pleitte voor legalisering van softdrugs. Maar als minister voegde hij zich naar het kabinetsbeleid.
Moed tonen blijft uitzonderlijk en afhankelijk van de omstandigheden. Als burgemeester van Amsterdam kreeg Job Cohen applaus voor zijn bindend vermogen; van zijn succesvolle communicatie met de moslimgemeenschap werd, toen hij eenmaal minister was, een karikatuur gemaakt. Wat vandaag een kracht is, kan morgen zomaar een zwakte blijken. Moed is tijdelijk, zegt Korsten. Het is slechts weinigen gegeven langdurig boven zichzelf uit te stijgen en uit te groeien tot helden. Nelson Mandela kon dat, maar van dat kaliber zijn er maar weinig in het lokaal bestuur. 

Heldhaftig
In de profielschets die door de Amsterdamse gemeenteraad op 12 april van dit jaar is vastgesteld, staat dat de nieuwe burgemeester de personificatie van de wapenspreuk van Amsterdam moet zijn: heldhaftig, vastberaden, barmhartig. Maar wat die heldhaftigheid of moed zou moeten behelzen, wordt niet uitgewerkt. Zelfs voor de hoofdstad is het blijkbaar geen belangrijk criterium. Sterker nog, de burgemeester wordt geacht de grenzen van de wet- en regelgeving goed in het oog te houden. Niks grenzen opzoeken, laat staan eroverheen gaan. 
‘Moed tonen’ komt eigenlijk nooit in profielschetsen terug, zegt Korsten. Verbinden, boven de partijen staan, inspireren, beschikken over een netwerk, dat zijn de eigenschappen die gemeenteraden veel belangrijker vinden. Vragen inwoners vaak om een krachtige man of vrouw als burgemeester, gemeenteraden en wethouders zitten niet te wachten op mannetjesputters. Zeker, een burgemeester moet er staan op het moment dat het ertoe doet, maar voor al die andere momenten geldt: doe maar gewoon. Want het kan natuurlijk niet de bedoeling zijn dat de burgemeester met bokitogedrag de wethouders uit de schijnwerpers houdt.

Het systeem voorkomt dat in potentie dappere burgemeesters al te ver voor de muziek uitlopen. De wethouders vormen in het college van B en W een tegenkracht – want er is altijd sprake van ‘collegiaal bestuur’ – en op het terrein waar de burgemeester het wél exclusief voor het zeggen heeft, openbare orde en veiligheid, wordt moed beteugeld door de twee andere figuren van de ‘driehoek’, de officier van justitie en de teamchef van de politie. Korsten: ‘Samen besturen, voorkomt dat een burgemeester of een wethouder uit de bocht vliegt. Die checks-and-balances zorgen ervoor dat moed eigenlijk niet goed kan gedijen.’
Korsten maakt graag een onderscheid tussen ‘grote moed’ en ‘kleine moed’. Jan Mans in Enschede, Gerd Leers in Maastricht en Eberhard van der Laan die op onorthodoxe wijze de top 600 van veelplegers in Amsterdam te lijf ging: zij vallen in de eerste categorie omdat zij optraden op een manier die niet eerder was vertoond.

Grote moed
Grote moed hoeft niet een evident heroïsch karakter te hebben of te worden getoond tegen de mediagenieke achtergrond van een nog narokende vuurwerkloods, een woonwagenkamp met ME’ers of samenscholende jongeren in hoody’s. Moedig gedrag speelt zich ook af in de raadzaal of aan een andere vergadertafel. Toen hij burgemeester van Doetinchem was, toonde Herman Kaiser zich de drijvende kracht achter een monsterverbond van bestuurders, ondernemers, bankiers en vakbonden in de Achterhoek. 
Korsten: ‘Hij durfde de tegenstelling tussen stad en platteland te doorbreken door niet Doetinchem centraal te stellen, maar de regio. Daarvoor moest hij het vertrouwen in zijn eigen stad en in de regiogemeenten verdienen. Daarvoor was grote bestuurlijke moed nodig.’
Ook wethouders als Marco Florijn (Leeuwarden) en Twan Beurskens (Venlo) durft Korsten ‘moedig’ te noemen: ‘Florijn was doortastend en onconventioneel bezig toen hij midden in de economische crisis mensen toch aan het werk kreeg. Beurskens was moedig omdat hij, te midden van hiërarchisch ingestelde bestuurders, het netwerkmanagement durfde te omarmen. Hij had goed in de gaten dat de gemeente afhankelijk was van andere partijen om dingen voor elkaar te krijgen. Beurskens begreep dat wie zichzelf iets kleiner maakt dan hij is, uiteindelijk meer bereikt. Het was  gedurfd om netwerkmanagement als governance-vorm  in praktijk te brengen. Het was geen grote of kleine moed, maar wijze moed.’

Wie nooit langs de kant staat, zal nooit een drenkeling redden

‘Kleine moed’ komt vaak voor, maar wordt door pers en publiek dikwijls niet opgemerkt, het zijn de dingen die je ‘gewoon doet’. De burgemeester die het gesprek aangaat met een wethouder na het zoveelste ongelukkige optreden in een debat met de raad, of de ambtenaar die aan de bel trekt als hij vermoedt dat een collega een gemeentelijk budget gebruikt voor privédoeleinden. Soms valt kleine moed wel op, omdat een bestuurder iets doet wat je van een ‘gewone burger’ zou verwachten. Burgemeester Hanne van Aart van Loon op Zand reanimeerde dit jaar tijdens de Koningsdagfestiviteiten een onwel geworden verkeersregelaar en dat werd nieuws – omdát zij bestuurder is. Zelf reageerde zij nuchter: ‘Iedereen zou dit gedaan hebben’. 
Niet alle bestuurders ontpoppen zich als ‘moedige’ bestuurders. Bijvoorbeeld omdat zij het gewoon niet in zich hebben, of omdat ze het wel zouden kunnen maar niet willen, of omdat de omstandigheden er niet naar zijn. Korsten: ‘Wie nooit langs een waterkant staat, zal nooit een drenkeling redden.’
Er zijn ook bestuurders die ‘laf’ zijn, zegt hij. ‘Wethouders die steevast teruggrijpen op wat ze volgens een coalitieakkoord of een raadsprogramma moeten doen en zelf geen besluiten durven nemen, of zich verschuilen achter een ambtelijk advies. Er zijn ook wethouders die bij wijze van spreken drie keer per dag van mening veranderen en niet tot een keuze kunnen komen. Dat is ook gebrek aan moed, zij kunnen hun taak niet aan.’

Visie
Als bestuurders moedig gedrag vertonen, doen ze dat vaak omdat er een acute aanleiding is, het is niet bewust gepland. Wie in het water springt om iemand te redden, heeft dat niet vooraf bedacht. Toch kan het hebben van een visie helpen. Korsten hanteert in dat geval graag het begrip sensitizing concept, wat voor sociaal wetenschappers een startpunt is voor een denkrichting en een werkwijze om tot een resultaat te komen. Bestuurders kunnen dat ook gebruiken, zegt hij: ‘De uitkomst staat niet vooraf vast, maar op grond van signalen uit de samenleving kun je ergens naartoe werken omdat je weet dat het in de toekomst belangrijk is.’
Zoals wethouder Lot van Hooijdonk van Utrecht, koploper op het gebied van gasloos bouwen. Ondanks de voorspelbare tegenstand van de bewoners deinst zij er niet voor terug om ook in bestaande wijken de hand aan de ploeg te slaan en de woningen van het gas af te halen, in de wetenschap dat het over een aantal jaren toch moet gebeuren. Dat is ook een vorm van bestuurlijke moed, zegt Korsten.
Maar ook Van Hooijdonk had een aanleiding nodig om bestuurlijke moed te tonen. Geen vuurwerkramp of criminele kampers, maar de opwarmende aarde en de onvermijdelijke energietransitie. Korsten: ‘Vaak gaat een probleem aan moed vooraf. In een paradijs zonder problemen is het moeilijk om moedig te zijn.’