De invoering van het dualisme in maart 2002 betekende ook de verplichting voor gemeenteraden om een rekenkamer of rekenkamerfunctie in te richten. De kamers bieden de nieuwe, meer op afstand van het college geplaatste gemeenteraad inzicht in de doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde beleid. Ze kiezen zelf de onderzoeksonderwerpen, onafhankelijk van de raad. Verreweg de meeste gemeenten hebben een rekenkamer of een reken-kamerfunctie, zoals een rekenkamercommissie.
Maar hoe vergaat het de rekenkameradviezen? Sjoerd Keulen is extern lid van de rekenkamer in de gemeente Utrecht en universitair docent aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en in Paramaribo. Hij deed in 2020 onderzoek naar de opvolging van negen rapporten van de Utrechtse rekenkamer. Als ‘hobby’ deed Keulen empirisch onderzoek naar de doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek in twintig gemeenten. Raden nemen die rapporten meestal over, zag hij. Maar dat zegt niet alles. ‘Doorwerking van adviezen in raadsbesluiten en uitvoering van die besluiten zijn van cruciaal belang voor de rekenkamer. Je wilt wel impact hebben en geen theoretische exercitie leveren.’

Tevreden

De Utrechtse rekenkamer kan volgens Keulen dik tevreden zijn. Door 60 procent van de aanbevelingen uit de negen rapporten is het beleid veranderd, bleek uit het Utrechtse onderzoek dat in 2020 gereed was. ‘Intussen is dat zelfs meer, het kost tijd om iets te veranderen.’ Hij noemt als voorbeeld het rapport over de aanleg van de Uithoflijn, de sneltramlijn van Utrecht Centraal naar de Uithof. ‘In 2020 was er nog geen doorwerking van het raadsbesluit op grond van het rekenkameronderzoek. Nu wel.’
Het systeem van raadsbesluiten over rekenkameronderzoek van de gemeente Utrecht kan Keulen eveneens bekoren. ‘Hierdoor worden de rapporten in ieder geval geagendeerd bij de raad. De rekenkamer stelt het raadsbesluit zelf op. Daardoor weet de rekenkamer welke aanbevelingen de raad overneemt. Dan kunnen we vervolgens goed monitoren wat daarmee gebeurt.’

Je wilt wel impact hebben en geen theoretische exercitie leveren

Hoe positief het beeld ook is dat het opvolgingsonderzoek schetst, het kan beter. De rekenkamer doet daartoe in haar rapport aanbevelingen. ‘Zo was tot 2020 toch niet altijd duidelijk welke aanbevelingen werden aangenomen en welke acties volgden op de aanbevelingen’, zegt Keulen. ‘Dat was soms verpakt in ambtelijke zwachteltaal.’ 
Aanscherping van regels was dus nodig en die is er inmiddels. Het college heeft De rekenkamer komt langs het licht doen zien, waarin wordt geschetst hoe er moet worden omgegaan met verzoeken van de rekenkamer. De informatie ervoor komt van een werkgroep van ambtenaren. Het biedt ambtenaren informatie over het werk en de bevoegdheden van de rekenkamer. Het onderzoek toonde bijvoorbeeld aan dat ambtenaren soms niet wisten of ze informatie die rekenkamerleden hun vroegen, wel mochten geven. Keulen: ‘Het boekje wordt nieuwe medewerkers aangereikt en is uiteraard ook beschikbaar voor andere ambtenaren die met de rekenkamer te maken krijgen.’
Ook de rekenkamer zelf kan volgens Keulen ‘nog groeien’. ‘Onze rapporten kunnen nog aansprekender worden voor de raad. Door bijvoorbeeld meer infographics te gebruiken en de rapporten dunner te houden. De raad heeft immers al zoveel leeswerk.’
Maar al met al functioneert de rekenkamer Utrecht goed, aldus Keulen. Hij realiseert zich terdege dat dat veel van doen heeft met de omstandigheden. ‘Wij hebben de luxe van een professionele onderzoeksstaf, we worden goed ondersteund door de griffie en gewaardeerd door de raad.’
Dat is weleens anders, blijkt uit Keulens onderzoek onder de twintig gemeenten. Zo onderzocht de rekenkamer Boxmeer het gemeentelijk grondbeleid. ‘Doordat dit rapport in beslotenheid werd besproken, wist de rekenkamercommissie niet in hoeverre het onderzoek was overgenomen en kon doorwerken in het grondbeleid van Boxmeer. Dan lever je wel een rapport, maar wordt dat wellicht niet eens behandeld.’ 

Afhandeling

De situatie in veel andere, veelal kleinere gemeenten, verschilt niet veel van die in Boxmeer, zag Keulen. ‘Afspraken met de raad over de afhandeling van rapporten ontbreken niet zelden. Wordt het geagendeerd, wie schrijft bijvoorbeeld het raadsbesluit naar aanleiding van het rekenkameronderzoek, de rekenkamer of de raad?’
De antwoorden op dergelijke vragen heeft Keulen vervat in aanbevelingen voor de rekenkamers. ‘Begin met goede afspraken te maken met de raad en schrijf zelf het raadsbesluit op grond van het rekenkamerrapport.’ Ook het verplicht maken van een plan van aanpak voor de aanbevelingen door het college, raadt Keulen dringend aan. ‘En bind iemand van de griffie of het bureau van de gemeentesecretaris aan je die je op de hoogte houdt van opvolging van de raadsbesluiten. Anders ben je het overzicht al gauw kwijt.’

Samenwerking

Samenwerking tussen lokale rekenkamers en raden en colleges vindt ook Klaartje Peters, voorzitter van de rekenkamer Venlo en rekenkamerdirecteur van Beuningen, van belang. ‘Daar willen nog weleens spanningen zitten, en die werken natuurlijk contraproductief.’ Naast haar rekenkamerwerk is Peters als bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur verbonden aan Maastricht University.
Hoe beter het contact tussen rekenkamers en raden en colleges, hoe effectiever hun adviezen. Dat bijna elke aanbeveling uit rekenkamerrapporten wordt overgenomen, zegt haar niet zoveel. ‘Dat is een soort automatisme geworden, het vormt geen indicatie voor wat er met die adviezen gebeurt. Daarover weten we eerlijk gezegd niet zoveel. Lang niet alle rekenkamers houden immers een doorwerkingsonderzoek.’ 

Hoe meer rapporten per jaar, hoe meer je in het algemeen als rekenkamer voorstelt

Peters onderzocht met Sabine van Zuydam van de Universiteit Twente 982 rekenkamerrapporten van 234 rekenkamers uit 2017, 2018 en 2019. Gemeenteraadsleden blijken over het algemeen zeer tevreden te zijn met hun rekenkamer(commissie). ‘Maar ze doen er gewoon niet zoveel mee. Zo gebruiken ze de rapporten weinig bij het controleren van het college. Daarnaast voegen rekenkamers weinig toe aan de kaderstellende rol van de raad.’
De cijfers over lokale rekenkamers zien er goed uit, blijkt uit Zicht op rekenkamers, een rapport dat in 2020 in opdracht van het ministerie van BZK is geschreven. In 2019 hadden 323 van de 355 gemeenten een rekenkamer of rekenkamerfunctie. Veruit de meeste gemeenten (275) kennen een rekenkamerfunctie. Er waren 32 gemeenten zonder een rekenkamer of rekenkamerfunctie. Het kan dan gaan om gemeenten die in het verleden wel een rekenkamer hadden, maar er om verschillende redenen mee zijn gestopt of de laatste jaren niet meer actief zijn. Ook zijn er gemeenten die helemaal geen rekenkamer hebben.

Budget

Het totale budget van lokale rekenkamers is gestaag gestegen naar bijna twintig miljoen euro in 2019. Peters: ‘Dat klinkt goed, maar uitgesmeerd over alle gemeenten is dat ook weer niet zoveel. De kleinste gemeenten moeten het soms doen met tien- tot twintigduizend euro per jaar.’
Voldoende budget beschouwt Peters als minimumvoorwaarde. ‘Het budget voor rekenkamers behoort natuurlijk tot de autonome verantwoordelijkheid van gemeenten. Toch zou het goed zijn als het rijk en de VNG het belang van een afdoende budget nog beter voor het voetlicht brengen. Bijvoorbeeld door een normbedrag in te stellen.’ Met dat soms tekortschietende budget kunnen gemeentelijke rekenkamers vaak namelijk niet al te veel doen. De gemiddelde productie van lokale rekenkamers ligt op anderhalf rapport per jaar. ‘Dat is niet veel. De productie hangt overigens erg af van de gemeentegrootte; rekenkamers in de G40 komen vaak wel tot drie tot vijf rapporten per jaar.’ 
Hoe meer rapporten per jaar, hoe meer je in het algemeen als rekenkamer voorstelt. Dat kan pleiten voor samenwerking tussen gemeenten. Volgens Zicht op rekenkamers hebben 122 gemeenten een gezamenlijke rekenkamer; soms werken twee gemeenten samen, maar ook aantallen van zes komen voor. Peters ziet als voordeel van samenwerking een hogere productie, en ook meer capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief. Nadeel is dat de rekenkamer meer op afstand komt te staan van de raad en het college. ‘Daarnaast is die samenwerking soms ingewikkeld, net als andere vormen van gemeentelijke samenwerking. Zij is arbeidsintensief en niet zelden is er sprake van cultuurverschillen tussen gemeenten. Bijvoorbeeld over het al dan niet opstellen van een raadsvoorstel of -besluit, en over termijnen voor bestuurlijk wederhoor.’