De initiatieven om de inwoners meer bij het beleid en de politiek te betrekken, schoten de afgelopen jaren als paddenstoelen uit de grond. Vooral de Burgerberaden, een spin-off van het G1000-initiatief van de Vlaamse schrijver en denker David Van Reybrouck dat sinds de lancering in 2011 als een olievlek over de Lage Landen is uitgevloeid, hebben in veel gemeenten een plek in de gereedschapskist van de lokale democratie gekregen.
Het woord burgerparticipatie ligt ook bestorven in de monden van lokale politici, als ware het een panacee voor de tot grote proporties opgeblazen kloof tussen kiezers en gekozenen en het dalend vertrouwen van ‘de burger’ in politiek en overheid. Dus het ligt in de lijn der verwachtingen dat burgerparticipatie in het algemeen, en burgerberaden van willekeurige - want gelote - inwoners in het bijzonder, sterk in aantal en belang zullen toenemen, tussen nu en de horizon van de Denktank Nederland 2040.
Niet voor niets ligt er een voorstel voor een Wet versterking participatie op decentraal niveau bij de Tweede Kamer. Daarover zal nog het nodige gezegd gaan worden, want de Raad van State oordeelde er tamelijk vernietigend over. Weliswaar erkent de Raad van State dat er ‘bij bepaalde groepen burgers onvrede bestaat over de overheid, het overheidsbeleid en de door de overheid geleverde prestaties’ en dat in de samenleving recht moet worden gedaan aan de ‘noodzakelijke ruimte voor particulier initiatief’, maar de wetgevingsadviseur zet vraagtekens bij de noodzaak van het wetsvoorstel. Zo ontbreekt er volgens Raad een goede analyse van het probleem en wordt niet duidelijk waarom de voorgestelde instrumenten (burgerparticipatie en het uitdaagrecht) in dit wetsvoorstel zouden bijdragen aan een adequate oplossing. 

Ondoordachte oplossingen

Staatsraad en hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden Luc Verhey deelt de kritiek. Volgens hem wordt het debat over burgerparticipatie mede gevoed door gevoelens van maatschappelijke onvrede en door daarmee samenhangende kritiek op de overheid en de politiek. ‘Die kritiek is begrijpelijk en niet zelden terecht, zegt hij, ‘maar juist om aan kritiek van burgers wérkelijk recht te doen, is een goede analyse van de mogelijke oplossingen nodig.’
Dat geldt volgens hem ook voor nieuwe vormen van burgerparticipatie: ‘Ondoordachte oplossingen zijn al snel niet alleen een slag in de lucht maar ook een bron van nieuwe teleurstelling en frustratie. Daarmee raken we in de verhouding tussen overheid en burger nog verder van huis.’
En, vraagt hij zich af, wat doet verdergaande burgerparticipatie met het primaat van de volksvertegenwoordiging, de gemeenteraad? ‘Volksvertegenwoordigers hebben een vrij mandaat. Voor gemeenten geldt in het bijzonder dat de gemeenteraad op grond van het zogeheten “hoofdschap” eindverantwoordelijk is voor de hoofdlijnen van het lokale beleid. Deze grondwettelijk verankerde uitgangspunten mogen juridisch noch feitelijk door nieuwe vormen van burgerparticipatie worden aangetast. Dat zou neerkomen op een informele grondwetswijziging.’
Bovendien, zegt Verhey, werkt burgerparticipatie vaak in het voordeel van burgers die toch al goed voor zichzelf op kunnen komen. ‘Dan wordt de kloof met andere burgers die dat niet kunnen, nog groter: de zogenaamde participatieparadox.’

Katwijk

Onvoldoende doordacht dus, volgens Verhey. Wat gemeenten er niet van weerhoudt de burgerparticipatie vol in de etalage te zetten. Partijen die zich daarmee profileren, spreken bij gemeenteraadsverkiezingen veel kiezers aan. In 2018 kwam in Katwijk de lokale partij DURF uit het niets met drie zetels in de gemeenteraad. Vier jaar later werden dat er negen: de grootste fractie in de 33 zetels tellende raad. Het geheim van het succes schuilt naar eigen zeggen in de onvrede van veel mensen die zich in Katwijk niet meer vertegenwoordigd voelden. Er moest een frisse wind door de raadzaal gaan waaien en die zou niet van de gevestigde partijen komen. Daarom werd DURF opgericht, op een fundament van politieke vernieuwing en meer directe democratie.
De boodschap raakte direct al een gevoelige snaar. De opkomst was bij de verkiezingen van 2018 maar liefst 11 procent hoger dan bij de vorige.  
De lijsttrekker van toen is inmiddels wethouder. Sonny Spek durft geen voorspelling te doen van de toekomst van de lokale democratie. ‘Niet alleen ontbreekt het op het gemeentehuis van Katwijk aan een glazen bol, we zien ook dat de wereld steeds sneller in beweging lijkt te komen. Problemen, die eufemistisch “uitdagingen” worden genoemd, die zich ogenschijnlijk aan de andere kant van de wereld voordoen, lijken in een recordsnelheid het dagelijks leven van Nederlanders te beïnvloeden. De keuzes die begin 2022 in het Kremlin zijn gemaakt, beïnvloeden bijvoorbeeld direct onze vernieuwde gemeentelijke interesse voor tochtstrips, klusteams, energieboxen, isoleren en andere energiebesparende maatregelen.’

Ik verwacht dat de lokale politiek de komende jaren nog belangrijker wordt
 

Geen perspectief

Spek noemt het een ‘cynisch beeld’ dat de landelijke politiek steeds verder verwijderd raakt van daadwerkelijke politieke beleidsvrijheid, en in een web zit van internationale verdragen, supranationale samenwerkingsverbanden en verdere internationale economische vervlechting. ‘Dit voedt het gevoel van onmacht en verwijdering van de politiek. Het laat ook zien dat ons huidige, negentiende-eeuwse politieke systeem niet houdbaar is en nu de eerste barsten begint te vertonen: polarisatie, versplintering, groeiend wantrouwen en fundamentele problemen waarvoor nog geen perspectief op een oplossing wordt aangedragen, laat staan de concrete oplossing zelf.’
Geluk bij een ongeluk: dit biedt kansen voor de lokale politiek. Spek: ‘Het is niet voor niets dat lokale politici over het algemeen meer gewaardeerd worden dan landelijke politici. De lokale politiek is benaderbaar en herkenbaar en houdt zich bezig met concrete vraagstukken. Inwoners merken vaak direct de gevolgen van keuzes die worden gemaakt. Ik verwacht dan ook dat de lokale politiek, mede vanwege de decentralisaties op het gebied van financiën en energie, de komende jaren nog belangrijker wordt. Richting 2040 zal dit niet minder zijn.’

Niet nieuw

Evelien Tonkens, hoogleraar Burgerschap en Humanisering van de Publieke Sector aan de Universiteit voor Humanistiek, nuanceert het beeld dat burgerparticipatie iets ‘nieuws’ is. Het is volgens haar al sinds de jaren zeventig een belangrijk aandachtspunt in de lokale democratie. ‘De vorm waar men het meest van verwacht, is wel steeds veranderd. Op dit moment zijn de hoogste verwachtingen van burgerberaden, eerder waren dat inspraakavonden, allerhande raden zoals wijkraden en jongerenraden, interactieve beleidsvorming en burgerinitiatieven.’
De gemeenschappelijke noemer van al die initiatieven was volgens Tonkens ‘de hoop dat er nu eindelijk eens een brede, representatieve groep burgers gaat meepraten en meedenken, in plaats van een beperkte groep van vaak witte en theoretisch opgeleide mensen. Dat lukte steeds maar beperkt en dat zal met burgerberaden niet totaal anders zijn.’
Hopelijk wel ‘een beetje anders’, zegt ze, maar daarvoor zal aan een aantal voorwaarden moeten worden voldaan. ‘Er moet bijvoorbeeld met gewogen loting worden gewerkt, het moet duidelijk zijn voor de deelnemers wat de politiek er daarna mee gaat doen, er moet een goede voorzitter zijn die zorgt dat iedereen aan het woord komt, er moeten verschillende stijlen van spreken als legitiem erkend worden, en er moet de gelegenheid zijn om experts in te roepen. Ook moet er een goede connectie zijn tussen het burgerberaad en de rest van de bevolking. Voorkomen moet worden dat het burgerberaad in stilte een voorstel voorbereidt. Het is belangrijk dat de lokale samenleving erbij betrokken wordt, dat de andere burgers zich tussentijds kunnen uitspreken over klemmende kwesties waar het burgerberaad over praat, via bijvoorbeeld aparte discussieavonden of webpeilingen. Maar ook dat bijvoorbeeld kinderen op scholen tekeningen of werkstukken over het onderwerp maken, en kunstenaars er in de openbare ruimte mee aan de slag gaan. Alles met het doel dat het onderwerp echt gaat leven terwijl het burgerberaad loopt, en het publiek dus meeleeft met wat er in het beraad wordt besproken.’
Al met al een prijzige exercitie die gemeenten dus ‘heel selectief’ moeten inzetten. ‘En als je het niet heel goed organiseert, is de kans op teleurstelling groot, waardoor er is slechts nog meer mensen afhaken van de politiek.’

Als je het niet heel goed organiseert, is de kans op teleurstelling groot

Burgerberaden

Eva Rovers is medeoprichter van het Bureau Burgerberaad en schrijver van het vorig jaar gepubliceerde boek Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie, waarin ze betoogt dat de politiek niet uitsluitend aan politici moet worden overgelaten, omdat de ‘veelkoppige’ problemen van de 21ste eeuw om een ‘veelkoppige’ aanpak vragen. Burgerberaden zijn daarvoor ideaal, zegt ze, en die boodschap draagt ze onvermoeibaar uit in gemeenten.
Gevraagd naar de toekomst van de burgerberaden, zegt ze: ‘De opkomst ervan zal de komende jaren zeker doorzetten. Nu hebben ongeveer dertig gemeenten burgerberaden in hun coalitieakkoord staan, en er zijn gemeenten die hebben aangegeven ermee aan de slag te willen. Maar of burgerberaden een integraal onderdeel van onze democratie kunnen worden, is afhankelijk van de kwaliteit van de burgerberaden die de komende tijd plaatsvinden. Als er een loopje wordt genomen met de voorwaarden voor een kwalitatief burgerberaad, zoals voldoende tijd, voldoende middelen, een sterk mandaat, een duidelijk plan van opvolging, gewogen loting en goede deliberatie, om er een paar te noemen, dan zullen ze weinig politieke en maatschappelijke impact hebben en steeds minder ingezet worden.’
Volgens Rovers is de opkomst van burgerberaden ‘een mooi teken’ dat steeds meer overheden inwoners durven te vertrouwen en beseffen dat ze hun inwoners ook nodig hebben bij de aanpak van complexe problemen. ‘Maar er worden nog steeds veel burgerberaden onder het mom van “een experiment” georganiseerd, wat  in de praktijk betekent dat het geen echte burgerberaden zijn. Zo wordt op veel plekken nog niet gewerkt met een goede gewogen loting, waardoor de deelnemers geen goede afspiegeling van de samenleving zijn, en vooral een helder mandaat en plan van opvolging ontbreken nog vaak. Wil je als overheid laten zien dat je inwoners vertrouwt, dan moet je ze vertrouwen geven: van tevoren duidelijk aangeven onder welke voorwaarden de uitkomsten opvolging krijgen, is daarvoor essentieel.’
Rovers gelooft niet in wetgeving die voorschrijft hoe burgerberaden er lokaal uit moeten zien. ‘Wetgeving kan natuurlijk wel helpen om de zeggenschap van inwoners te vergroten en om te voorkomen dat burgerberaden een wassen neus worden. Maar ieder burgerberaad is anders, omdat elke context en vraag anders is. Wat niet wil zeggen dat iedere gemeente opnieuw het wiel moet gaan uitvinden. Er is inmiddels veel internationale ervaring en kennis opgedaan, waaruit blijkt wat de randvoorwaarden zijn voor een goed burgerberaad. Zorg dat daaraan wordt voldaan, maar dan blijft er nog steeds veel ruimte over om een burgerberaad goed te laten aansluiten op de mogelijkheden en context van een specifieke gemeente.’

Geef de gemeente en het bestuur een gezicht

Drie voorstellen

Terug naar Katwijk, waar wethouder Sonny Spek drie voorstellen doet om te voorkomen dat de trend die zich landelijk voordoet (een zekere mate van afstand tot beslissingen die worden gemaakt, toenemende complexiteit en beperkingen op mate van vrijheid qua beleidskeuzes), zich op lokaal niveau herhaalt. ‘Eén: investeer in lokale gemeenschappen. Uiteindelijk moet de gemeente ook kunnen leunen op een sterk maatschappelijk middenveld. Twee: benut nieuwe mogelijkheden voor inspraak om onbereikbare groepen te bereiken. De digitale revolutie is niet te stoppen. Dit brengt risico’s met zich mee, maar het zorgt ook voor nieuwe mogelijkheden om meer inwoners te betrekken. Nu zien we al dat gemeenten inwoners soms de kans bieden om digitaal te participeren, maar waarom gaan we in 2040 niet een stap verder? Dan is er een generatie die volledig is opgegroeid met de digitale wereld. Om de betrokkenheid van inwoners te versterken zou digitale participatie standaard moeten en kunnen zijn.
‘Ten slotte, drie: geef de gemeente en het bestuur een gezicht. Het is soms moeilijk om te geloven, maar bestuurders en ambtenaren zijn net mensen die midden in de samenleving staan. Toch wordt deze verbinding niet door iedereen zo ervaren. Het is daarom des te belangrijker dat het college, de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie een gezicht krijgen. Wie maken eigenlijk de beslissingen in onze gemeente? Welke motivaties zitten daar nu achter? Op welke manier zetten de verschillende ambtenaren zich in? De afstand tussen de werkelijkheid van inwoners en die van de gemeente moet worden verkleind. Het probleem is tegenwoordig niet dat er een meningsverschil is tussen inwoners en de gemeente, maar dat er al gauw getwijfeld wordt aan de intenties van de ander.’